企业寻租与政府的利益输送：京东方案例分析

编者按

9月10日，国务院总理李克强在2013夏季达沃斯论坛上讲道：“本届政府成立以后，开门第一件事就是改革行政审批制度，取消和下放中央政府若干部门审批的事项，放给市场或放给地方，半年之内已经取消和下放了200项。这实际上是触动利益的事情，因为我们很多政府部门手里没有审批权了，也就是减少了‘寻租’的机会。”

本文作者以上市公司京东方为例，通过研究京东方连续获得地方政府支持而扭亏保持上市资格的事件，发现在财政分权的制度背景下，上市公司会利用地方政府的盲目竞争以到相应辖区进行投资为寻租手段，获得地方政府支持，该现象在市场化程度较低的地区更加严重。案例研究同时发现，京东方获得的政府资助并没有对京东方的业绩起到积极作用，反而使京东方更加依赖于通过无效率投资来寻租扭亏，放松企业业绩经营，市场对企业获得的政府补助也由盲目乐观变得逐渐理性。可见，在分权体制中，政府无效率竞争对地方经济的干预会造成企业对政府的依赖、企业投资的低效、投资者的损失以及整个社会资金的损失。

本文认为，当前如何科学合理地规划确定地方政府业绩考核制度以实现各个地方政府的理性竞争，是避免为上市公司提供新的寻租方式的前提和基础。

注：行业为中国证监会制定的行业分类中的电子元器件制造业。总资产利润率=净利润/年平均总资产。（数据来源：京东方年报）

本文试图通过研究京东方科技股份有限公司（以下简称京东方）连续获得地方政府支持而扭亏保持上市资格的事件， 发现企业寻租的路径，以期为避免企业寻租行为提出科学的解决方案。

本文研究对象京东方2001年上市。截至2011年底，上市11年的京东方通过定向增发股票募集资金总额251.55亿元，其中地方国资委控股的公司购买其定向股票总额为176.75亿元，占70.26%，通过借款取得资金890.13亿元，其中地方国资委控股的公司为其担保贷款为163.98亿元，占18.42%，获得政府补贴73.63亿元，公司前三名高管共获得薪酬2980万元，平均年薪酬为270.93万元，高管平均持股11.89万股；然而11年来，京东方共亏损37.86亿元，分配现金股利0.39亿元，缴纳税收12.88亿元，若剔除政府相关的补贴，京东方共亏损64亿元，平均每年亏损近6亿元。

然而，这样的公司不但没有退市，反而还在不断地扩充自己的企业帝国。通过案例分析，我们发现以下有意义的现象：（1）上市公司会利用地方政府之间的竞争，以非效率投资与地方政府建立政企联系，从而获得利益。（2）地方政府对上市公司的补助不仅仅是直接的财政补贴，还包括通过政府控股公司购买上市公司定向增发股票为上市公司提供资金以及为上市公司提供担保以便于上市公司获得融资。具有政企关联的上市公司，在借款融资和股票融资等方面都能获得一定的优势。（3）地方政府掌握经济控制权后，以经济建设为中心的政绩观会使地方政府展开恶性竞争，对低效率甚至是亏损项目进行盲目支持和补贴。（4）市场化程度越高的地区，地方政府越理性，但是我们也发现，对地方政府投资项目较多时，市场化程度较高的地方政府也会变得不理性，以至于在市场化程度较高的地区仍然会采用行政手段对上市公司进行支持和补贴。我们认为，如何设定科学合理的地方政府业绩考核目标尤为重要，可以避免地方政府通过盲目投资进行恶性竞争。此外，地方政府应该合理运用手中的经济控制权，对上市公司进行合理恰当的补助，那些利用地方政府补助才能存活的低效益公司应该利用市场手段进行淘汰。

京东方的扭亏方式分析

京东方创立于1993年4月，前身是北京电子管厂。

京东方在2005和2006年连续巨额亏损后，便带上ST的帽子，如果再亏损一年便会被停止交易。2007年，京东方成功盈利，并且在2009和2011年实现间隔盈利，成功摘帽而且逃脱了被退市的命运，通过分析，我们发现京东方扭亏为盈主要通过政府的直接补贴和间接补助实现。

1.政府的直接补助

2007年京东方营业收入为111.7亿元，比2006年的87.81亿元上升了27.22%，扣除政府补助后的净利润为4.74亿元，京东方2007年的政府补助主要来源于北京市政府，其中包括北京市科技委员会的技术扶持1.01亿元和北京市经济委员会以及北京市财政局的贷款贴息1.16亿元。2007年的净利润为正的主要原因是营业收入的增加。但是政府补助仍然为京东方6.91亿元的利润贡献了31.41%。2009年获得政府的直接补助近7亿元，是净利润的14倍，2009年前三季，京东方亏损7.57亿元，并预计全年亏损10亿元。北京市政府根据《关于拨付北京京东方光电科技有限公司财政资金财务处理的通知》，给予京东方3.2亿元的贴息补助。合肥新站综合开发试验区根据《电子信息产业自主创新科研经费资助合同书》，向合肥京东方拨付资助金2.6亿元。根据《成都高新区管委会与成都京东方光电科技有限公司入区协议之补充协议》，成都高新技术产业开发区管理委员会为支持成都光电，同意给予成都光电0.5亿元研发经费补贴。在三个地方政府的补助下，京东方2009年获得约7亿元补助。京东方将子公司北京京东方置业有限公司70%的股权以2亿元的价格挂牌转让，加上变卖子公司2亿元，京东方2009年实现微弱盈利0.5亿元。

2011年获得的政府补助6.66亿元，实现净利润5.61亿元，政府补助是净利润的1.19倍，扣除政府补助后，京东方的净利润为-1.05亿元。政府补助主要来源于北京市财政局技术补贴。可见，京东方扭亏为盈的决定性因素即是政府的直接现金补助。另外，京东方控股子公司合肥京东方和北京京东方显示技术有限公司申请退还留抵税额约19.97亿元，京东方显示预计可申请退税金额约24亿元人民币，这也属于政府的直接补助。《通知》披露此退税并不影响损益，所以，此次退税没有计入报表。在京东方2005年后盈利的3年中扣除政府补助后，京东方只有2007年的净利润为正，2009年则亏6.5亿元，2011年则亏损1.05亿元。

2.政府的间接补助

2010年京东方亏损20亿元，如果2011连续亏损，京东方就会被ST。根据2011年第三季度报告显示，京东方2011年前三季度累计亏损21.43亿元，预计全年亏损额超过30亿元。10月29日《下属子公司转让鄂尔多斯市京东方能源投资有限公司股权的进展》的公告称，将地方政府赠送的煤矿资源卖了36个亿。2011年鄂尔多斯为了招商引资吸引上市公司，鄂尔多斯地方政府便通过赠送地方煤炭资源的方式吸引上市公司到当地投资。2011年8月京东方与鄂尔多斯市人民政府经过协商，签署了《鄂尔多斯市人民政府与京东方科技集团股份有限公司关于京东方鄂尔多斯科技园战略合作备忘录》。经过协商，京东方以在鄂尔多斯建设投资AM-OLED生产线的承诺，从鄂尔多斯地方政府获配10亿吨煤炭探矿权。此后，京东方旗下成立了京东方能源和淏盛能源两家公司作为其在鄂尔多斯所获10亿吨煤炭探矿权的具体获配单位。

2011年10月29日，京东方发布《下属子公司转让鄂尔多斯市京东方能源投资有限公司股权的进展》，指出其控股子公司京东方光电拟协议转让所持有的京东方能源全部80%的股权，其中60%转让给北京工业发展投资管理有限公司，成交价格为27亿元，另外20%转让给昊华能源，成交价格为9亿元，合计36亿元。于是，京东方用一份承诺就换取了36亿元的现金，从而2011年扭亏为盈。2011年净利润为5.61亿元，扣除鄂尔多斯地方政府给予的间接补助，净利润亏损超过30亿元。

京东方获政府补助的手段

京东方的政府补助分析主要从政府补贴、地方政府购股融资以及地方政府给予借款三个方面来进行分析。

1.地方政府财政补贴

京东方自2001年上市以后，浙江省、北京市、合肥市、成都市和鄂尔多斯市等地方政府就相继对京东方在地方投资的子公司或关联方予以补助，京东方通过在地方进行投资获得政企关系从而获得地方政府的直接补贴。

表2显示，京东方仅投资0.02亿元在鄂尔多斯建设的子公司京东方能源投资有限公司获得了鄂尔多斯政府36亿元的稀缺资源，补助为投资金额的1800倍，这是京东方回报最大的投资。合肥市地方政府共补助22.57亿元，京东方在其子公司合肥京东方的投资额为1000万元，补助金额是投资金额的225.7倍。北京市地方政府对京东方的补助为13.42亿元。成都市地方政府给予京东方的补助为0.5亿元，京东方在其关联方成都京东方光电科技的投资额为100万元，补助金额为投资金额的50倍。浙江地方政府对京东方补助为0.23亿元，京东方在浙江省的投资为0.79亿元，补助为投资金额的0.29倍。可见，京东方在市场化程度越低的地方，获得的政府补助金额与投资额的比例越大。

2.地方政府购买定向增发股票

《公司法》规定，增发股票需要满足净资产收益率ROE高于6%，或者加权净资产收益率高于上一年的加权净资产收益率。京东方自2000年公开发行股票融得资金10.08亿元，但是自2005年后ROE除2007年全部低于6%，加权净资产收益率也是除2007年外全部低于上一年的加权净资产收益率。因而，京东方在2005年后采取非公开发行及定向增发的方式发行股票。

从京东方定向增发股票融资情况来看，京东方在2006、2008、2009、2010年共通过定向增发股票获得251.55亿元，其中国资委控股公司合计购买176.75亿元，占到京东方定向增发总额的70.26%，京东方定向增发的对象基本上都是北京市、成都市、合肥市国资委控制的公司，即是京东方有投资并获得补助的地方，重庆市国资委控制的公司也购买了京东方的股票，而重庆市正是京东方即将投资的地方（2012年12月21日，京东方与重庆市政府签订《重庆第8.5代新型半导体显示器件及系统项目投资框架协议》在重庆两江新区共同投资建设第8.5代新型半导体显示器件及系统项目）。北京市国资委控股的公司4年一共购买83.62亿元，占发行比例33.32%。合肥市国资委控股的公司购买京东方定向增发的股票50亿元，占发行比例20%。成都市国资委控股的公司购买京东方定向增发的股票17.5亿元，占发行比例7%。重庆市国资委控股公司共购买京东方定向增发的股票13亿元，占发行比例5%。

3.地方政府提供借款便利

除了政府给予的直接补贴、政府提供的股票融资支持，地方政府还为京东方的借款融资提供便利。京东方2001-2011年由于地方政府及其控制公司提供担保获得的银行借款共163.98亿元。我们发现，北京的国有企业提供的担保最多，达到118.73亿，占总额的72.41%，其次为成都地区，成都地区的国有企业以及政府机构为京东方提供担保借款达到40.36亿元，占24.61%，这两个地方提供的借款担保达到97.02%。浙江的国有企业为京东方的借款提供担保2.89亿元，占1.76%。河北的地方政府直接给予经济支持，给京东方2亿的无息贷款，所占比例为1.22%。

京东方获得政府支持的原因及效率分析

（一）京东方获得政府支持的原因

1.对地方经济的持续投资

表3分析了京东方对地方经济的投资情况与其从地方政府获得支持的情况。京东方通过在鄂尔多斯、合肥、北京、成都、浙江、重庆、河北等地进行投资，从相应的地方获得84.13亿元的补助，获得股权融资金额164.12亿元，获得175.51亿元的担保借款。京东方通过一项0.02亿元的投资从鄂尔多斯地方政府获得高达36亿元的间接补助；通过3.1亿元的投资从合肥获得22.57亿元的政府补助、50亿元的股票融资；通过4.7亿元的14个投资项目从北京获得14.58亿元的政府补助、83.62亿元的股票融资以及118.73亿元的担保借款；通过100万元的投资项目从成都获得5000万元的政府补助、17.5亿元的股票融资以及51.88亿元的担保借款；通过8000万元在浙江投资的两个项目，获得2300万元政府补助和2.89亿元的担保借款。由于即将在重庆的投资项目，在重庆获得13亿元的股票融资。通过在河北的一项6000万元的投资，在河北获得2亿元的担保借款。

我们发现，市场化程度越高的地区，京东方的地方支持与投资比越低，说明市场化程度越高的地方政府更理性。通过分析，我们发现，相对而言，京东方在鄂尔多斯和成都通过投资获得的政府支持最大，而在浙江获得的支持较小；京东方在地方的投资项目越多，获得的补助也越多，京东方在北京一共有14项投资，北京给予的补助也是最多的。可见，地方政府为了吸引京东方不断地对京东方进行扶持，让京东方获得保牌并不断扩张的机会。

2.地方政府的业绩竞争

由于上级政府对地方政府的考核主要是以经济增长、就业、税收等指标考核下级政府的政治绩效，并且政治绩效直接关系到官员的政治前途，官员的晋升是零和博弈，出于业绩竞争的需要，地方政府会盲目引进或重复建设以追求经济资源的扩张，而地方辖区的上市公司数量是考核地区经济的重要指标之一，所以，京东方的投资才会对地方政府形成巨大吸引力，地方政府迫切地希望京东方到相应辖区进行投资。业绩的竞争是导致各地方政府不断给予京东方政府支持的深沉次原因。因此，京东方才能通过对地方经济的持续投资，从地方政府拿到政府补贴、股权融资、借款融资等经济支持。

（二）京东方获得政府支持的经济后果

1.会计业绩

我们比较了京东方自上市以来的总资产利润率指标，以及相关行业数据，以分析京东方获得的政府补助对其会计业绩的影响。图1反映了京东方2001-2011年的会计业绩变化情况。

图1显示，京东方的会计业绩在2005年前基本稳定，并保持在4%左右，而2005年后京东方的会计业绩开始出现剧烈的波动，且大部分年份都是亏损。与同行业比较，我们发现，京东方的总资产利润率在2005年前较接近于行业中位数，而2005年以后一直都低于行业总资产利润率的中位数。2005年正好是京东方开始大量获得政府补助的时间，自2005年包括直接和间接补贴共73.36亿元，平均每年10.48亿元，可见地方政府对京东方的大量支持并没有对京东方的会计业绩起到积极作用，反而使京东方更加依赖于地方政府，并通过变本加厉的投资轻易地获得地方政府大量的资源。

2.市场业绩

京东方2001年上市时的股价为24.8元/股，之后股票价格就一路下跌到2005年的2.17元，再进一步跌到2011年的1.72元，京东方的股东财富缩水了93%。

京东方上市11年来，就只有2007年的股价显著上升到12.90元，当年的个股超额回报率也显著提高。2007年，京东方获得自上市以来第一次高额的政府补助2.17亿元，从市场反应来看，投资者对京东方增加了信心和预期；但是此后，投资者对2009和2011年京东方分别获得的7亿和6.66亿元的更高的政府补助却没有积极的反应。2009年的个股超额回报率只是稍有提升，但仍为负数，而2011年股价则降到最低1.72元，个股超额回报率也进一步下降。说明市场发现，京东方在2007年即使接受了巨额补助，但仍改变不了连续亏损的趋势，反而增加京东方对政府补助的依赖，因而，市场从2007年的盲目乐观变得逐渐理性。所以，从市场业绩来看，地方政府对京东方的巨额补助并没有起到正面积极的作用。

（三）京东方对地方经济投资的效率分析

京东方的投资收益在2005年前都为正数，并且在2004年达到最高2.86亿元，投资效率也是最高的，达到12.89%。而2005年后，投资收益逐步下降，2007年之后，京东方的投资收益持续为负，共亏损4.53亿元，平均每年亏损1.11亿元。2011年的投资收益虽然高达46.04亿元，但主要是因为变卖子公司京东方能源全部80%的股权得到的，其中60%转让给北京工业发展投资管理有限公司，成交价格为27亿元，另外20%转让给昊华能源，成交价格为9亿元，合计36亿元。京东方能源是京东方在2011年9月成立的子公司，被京东方在一个月后就转手卖掉以获得高额收益来粉饰报表。

可见，总体来说，京东方自2005年以来对各地经济进行的投资基本上属于非效率投资，其目的并不是为了获得正的投资收益，而是京东方获得地方政府强力支持的寻租手段。

寻租损失及启示

综上所述，我们发现，京东方正是利用地方政府的竞争，才能通过在各地进行非效率投资进行寻租。财政分权后，地方政府的恶性竞争是京东方能够在各个地方政府获得巨额补助、担保贷款、持续融资的根源。

（一）地方政府分权体制中的效率损失及启示

通过分析，对政府而言，北京、鄂尔多斯、合肥、成都、重庆等地方政府以定向融资、政府担保借款、政府补助等方式融资超过1100亿元，但是京东方上市的11年，在获得巨额资金，扣除政府补助后平均每年亏损近6亿元，京东方业绩依然一片惨淡，说明政府对京东方的资金输送并没有提升京东方的企业业绩，地方进行的投资属于无效投资。对京东方而言，在发现通过投资可以寻租后，便不断通过非效率投资进行寻租，企业将寻租作为扭亏的主要方式，放松对企业的业绩经营，在2006年后，京东方的投资收益连续4年为负，也造成企业经济资源的浪费。所以，分权体制中，京东方利用地方政府竞争，通过非效率投资这种新方式进行寻租，对政府对企业都造成社会资金的损失。

基于京东方案例分析以及已有的研究成果，我们认为，政府应改变传统的以GDP增长、就业、税收等经济指标作为考核下级地方政府的政治绩效，传统的政治绩效考核会导致下级地方政府在参与竞争时进入低效率甚至无效率的竞争，各地方政府会为经济的增长进行博弈，进而造成社会福利的损失。如要减少这种博弈所形成的效率损失，只有改变地方政府的业绩考核制度，以综合考核为主要考核指标，将是否进行低效率投资计入考核内容。唯有如此，各级地方政府才会减少低效率投资，从而减少企业利用地方政府的竞争进行寻租。改变地方政府的业绩考核指标才能减少分权体制中的效率损失。

（二）低市场化地区的寻租损失及启示

因为历史原因，在处在转型经济时期的中国，政府在市场中仍然占有相当重要的角色，由于各地市场化进程不一、治理环境有别，地方政府对公司的干预方式和力度存在显著的地区差异，市场化程度较低的地区，由于政府的介入，市场机制中企业竞争的有效性便会受到牵制，企业便会利用地方政府在市场中的作用进行寻租，增加自己的竞争力，从而造成不公平竞争的现象。地方政府也因为干预市场能够满足自己提升政绩、帮助就业、完成指标等好处会利用手中的经济控制权对本辖区的企业刻意帮助扶持，从而造成市场上的不公平竞争，降低市场竞争机制的有效性。市场资源未能在市场的作用下达到最佳的资源配置状态，政府的监督和资源有效配置职能不能准确落实。而市场化程度较高的地区资源配置方式更多地依靠市场化方式实现，地方政府会理性对企业输送资金。

因而，处理好政府与市场的关系，加快地区市场化，改进企业的经营环境是减少企业寻租损失及由此造成的巨额社会成本的必经之路；同时，应准确界定政府在市场发展和运行中的角色，转变政府职能，使政府“有形之手”与市场“无形之手”有机地结合起来。具体到对市场的干预法律上，应规范地方政府对市场主体的补助和资金输送力度，也要参照国际惯例制定一些科学的适用的政府补助法律，同时进一步建立公开竞争的市场机制。使政府真正站在监管者的位置，利用宏观调控的手段对市场进行调控。对于那些利用地方政府补助才能存活下去的低效益、甚至入不敷出的公司应利用市场手段进行淘汰。

（三）政府强权的弊端以及相应法律上的缺陷与完善

由于我国地方政府权力过大，把一些应该由市场承担的责任揽到政府头上，造成行政机关庞大，效率低下，影响市场对资源的主导性地位，降低资源配置效率，我国法律规定人民代表大会是最高权力机关，对政府权力进行监督制约，但是只是做出原则性的规定，如何监督缺乏可操作性，导致对政府权力约束流于形式。法律上对地方政府的权力监管也形同虚设，虽然近年来出台了一系列制约政府权力的法律法规，如《行政检查法》、《行政诉讼法》和《行政处罚法》等，但是可操作性不强、没有明确标准且缺乏具体的实施细则，因而，并未对地方政府权力形成实质性影响。地方政府缺少相应监督，产生很多不合理的支出，往往是政府的一句话便完成资产收购、企业资助、管理者任免。投资低效率，不合理的财政支出补助，对政府控制企业的过分干预，都凸显强权政府的弊端。

因此，应当构建有力的权力制约机制，对地方政府权力进行科学配置，合理分解，明确各部门的职责，不能造成权力过分集中，按照权力运行过程的职能分工原则来配置权力结构和体制。深化政治体制改革，政企分开、政资分开、政社分开，深化地方行政体制改革。对法律监督上的缺失，应该要完善相应法律法规，制定的同时要考虑到操作的可行性，完备法律体系，加强立法；明确各权力主体的权力、责任范围，不越权，不滥用权力。同时应尽快完善监督方面的法律，保证各司法机关、纪检机关和人民群众能够有效地监督政府。