智慧城市的设计怎样落地

一、 影响顶层设计落地的常见问题

智慧城市的顶层设计不是科研问题而是实践问题，不能落地则意味着顶层设计的失败，目前不能落地的现象很普遍，有必要研究其原因以便改进。

1. 高大上的顶层设计难落地

顶层设计难以落地原因之一是过于“高大上”，高大上的规划超越了地区经济的支持能力、超越了需求的消化能力、超越了应用效益回收成本的能力，甚至超越了政府投资决策的心理承受力，直接阻碍了顶层设计的落地。

2. 未跟上新型智慧城市的发展理念

国家网信办与国家发改委提出了建设新型智慧城市的要求：强调以人为本，提供让人民有获得感的惠民服务，强调政府城市治理与公共服务能力的提升。一些顶层设计还没有跟上新型智慧城市的节奏，没有坚持为民服务的方向继续技术导向、重建设轻服务的方案影响顶层设计的落地。

3. 难以测量的效益目标

某些顶层设计方案的效益目标过于抽象而难以检查与测量，例如“提高政府决策能力”、 “提高信息共享水平”、“消除信息孤岛”、 “充分发挥数据资源的作用”等。这些不可测量的目标不是来自用户需求，而是来自信息化推理，把信息化工具如“信息共享”、“大数据应用”当成信息化目标了，把工具应用当目标必然会造成终极目标的模糊及效益不可测量。

4. 未能有效控制运行成本

顶层设计不能有效控制运行成本，也不讨论运行经费的持续保障问题必然会难以持续。长期运行的系统必须考虑的运营中的经济平衡，使智慧城市建设方案能够得到足够的财政支持。很多顶层设计方案对项目的长期财政平衡估计得不充分，使一些项目有钱建设却无钱运行，例如在数据开放与共享方面经常忽略数据质量维护的成本，使数据共享与数据开放不可持续。

5. 没有调动社会资源的措施

新型智慧城市强调的开放、共建、共享的发展理念，要动员全社会的力量共建智慧城市，但很多顶层设计没有具体的措施来支持共建理念，智慧城市的规划始终是政府独家的规划，不向公众公开，数据、接口、平台都不向企业开放，公众不了解政府的构想又没有发表意见的渠道，无法形成智慧城市共识，社会各界难有参与的积极性。电子政务可以政府为主多做一些，但智慧城市不同，没有公众积极参与建设和应用创新的城市永远算不上智慧城市。

二、 顶层设计难落地的甲方原因

顶层设计难落地并不都是开发者的问题，政府部门作为甲方也有不可推卸的责任，如果甲方的要求不合理顶层设计是不可能做好的。

1. 规划期太长的顶层设计难落地

政府对顶层设计的时间段要求超出了顶层设计人员的预见能力。现在大多数顶层设计人员只有IT开发的经验（有的连IT开发的经验都没有），他们无法估计三年后的技术发展，也无法估计政府与社会需求三年后的变化，时间段太长不确定性因素太多，五年的顶层设计就很难保证质量，顶层设计的时间段不宜超过三年。

2. 范围太广的顶层设计难落地

成功的顶层设计需要有明确的边界，目前的顶设人员只能在相对局限的环境下才能有效的设计，限定范围可减少不确定性，便于建设目标具体化而容易实现，IBM提出的方案是分行业的，如智能水务、智能交通、智能电力、智能环保等等，范围局限的顶层设计容易实现。对多数城市而言，现有的知识与经验还不足以支撑全市范围的智慧城市顶层设计。

3.城市长期发展规划不到位

智慧城市的顶层设计只是城市发展的专业性设计，城市发展的顶层规划是由政府领导、发改委来制定的。信息技术人员的思维方式有其业务视野的局限，很难具有城市全面发展的理念与视野，也没有对全市发展问题的决策权力，城市的中长期发展规划成为顶层设计的依据，不能指望顶设人员能够填补城市在发展战略层次规划的欠缺，城市发展规划若不到位，顶层设计不可能做好。

4. 顶层设计质量检验机制的缺陷

顶层设计会成为地区智慧城市投资的指导文件并不现实，政府信息化项目能否上马取决于有无经费，条条管理的部门有纵向拨款，就不受顶层设计制约，智慧城市管理部门没有资金管理权也就难有权威。顶层设计的质量通常由专家评审裁定，但是半天的评审专家们连资料都看不完哪能提出中肯的意见，评审都能通过，专家也不必对自己的意见长期负责。政府也不会为高质量的顶层设计多付费，这些问题导致低质量的顶层设计泛滥，目前顶层设计只能作为参考的资料而不能成为建设依据。

三、 对顶层设计的改进建议

智慧城市的落地问题是高于系统工程层次的问题，应当在高于信息工程的层次上寻求解决办法。

1. 不要轻易提出设立新机构

顶层设计若没有充分的论证不宜提出设立新部门的方案，政府批新部门的难度超过批建一个信息系统。很多智慧城市方案都提出建立城市运营管理中心和大数据中心，但对于新部门要解决什么问题并没有认真的分析，政府增设新部门成本很高，不仅增加人员开支且人才聚集难度很大，人才不到位的部门等于虚设，且部门也有规模效应，城市越小风险越大大，中小城市照猫画虎会适得其反。

信息技术的优势是能够改善与优化选择组织的运作效率，有助于精简机构而不是膨胀机构，政府新业务可通过调整原机构的职能来解决。很多改进可以通过PPP模式政企合作与政府采购服务等方法来解决。

2. 设计逼近目标的激励机制

顶层设计不能碰到难题就寄希望于行政措施，呼唤“一把手工程”，行政措施不仅昂贵的而且只是短期起作用的因素，无法解决信息化建设中的长期性问题（如信息共享、数据开放问题）。智慧城市很多不确定性问题可以通过设计激励机制来推动项目机构迭代改进，自动逼近既定目标。

利用激励机制管理长期服务是高层次解决问题的办法，二战期间巴顿采购降落伞要求老板试跳保证了降落伞的质量;英国船运犯人赴澳大利亚按到达人数而非出发人数付费减少了途中的死亡率;顶层设计应多学习用机制管理目标的办法，如果将信息共享、数据开放的经费依据开放的结果支付也许会改善政府数据开放的效果。

3. 整合目标，追求1+1大于2的效益

智慧城市顶层设计最大的贡献是搭建更有价值的项目链而不是细化现有的项目。项目的细化是执行部门的事情，顶层设计人员的任务是组织创造项目的增值效果，也即要追求1 + 1大于2 的增值内容，有效地组织项目实现全系统升值，顶层设计要规划项目的配套与互补，不能进入增值链的孤立项目应为能增加整体效益的项目让位，以促进产生1 + 1 大于2的增值效果，而这种增值效益经常是低层设计人员看不到的。顶层设计核心任务是将分散、独立的项目连接成效益服务链和服务生态环境，这是顶层设计创造价值的主要途径。

4.精简目标，追求少而精

顶层设计改进的重要原则是精简项目而不是增加项目，减法才是顶层设计成功的关键。目前大多数顶层设计都是在政府各部门上报了许多部门信息化项目基础上来设计的，这些项目加起来远远超出了政府能够支持的能力，顶层设计的重要任务就是要精选项目，只有少而精的项目才是可能成功的。项目力求少而精的主要原因并不是经费拮据，而是管理的精力、经验与人才的不足，不得不保证重点。顾及不到的项目不列入全市的重点工程管理，重点管理的内容少些成功率就会有很大提高。

5. 重视发展路径与设立里程碑

大多数顶层设计都热衷于描述细节（以为越详细水平越高），而疏于描述实现的路径。智慧城市无法一步建成，要靠一步一步地积累，每届政府只能做一部分，如果换一届政府就要推到重来，城市智慧就无法积累，智慧城市将原地打转。顶层设计必须考虑领导任期短的现实，规划可持续的发展路径，设立建设的里程碑，里程碑是阶段性成果，可以起到鼓舞士气、再生外界支持的作用，并能在项目出现变故时保护已有的技术成果，从而有助于城市智慧的积累。发展路径要考虑负责人的衔接，要让接替者有成果，使智慧城市建设能够延续下去。

四、 改变顶层设计的思想方法

有什么样的思想就有什么样的顶层设计，对不能落地的顶层设计都能在思想方法上找出其问题的原始基因，对思想方法的反省能够提高顶层设计的水平。

1. 反对信息化的本本主义

（1）信息共享并不都是有用的

在智慧城市建设中危害最大的是信息化本本主义。尤其是对信息资源、大数据的迷信。对息资源共享的认识就有很大问题，信息共享做不好主要原因是没有选择，并非所有的信息共享都是有益的，多数信息共享是得不偿失的，只有小部分才是有价值的，打通所有信息烟囱、连接一切信息孤岛并不符合经济规律，不加选择地推动信息共享必然要造成大量的浪费，使有效益的信息共享因精力分散而难以成功。

（2）大数据只是工具而非目标

同样的事情发生在大数据应用上，大数据确实是一项极为重要的信息技术应用，但是再重要的技术毕竟只是工具，工具自身并不能创造效益，不是所有的大数据的应用都有价值而值得一做的，如果把大数据应用当成信息化的目标，要用解决的最终问题反倒被忘记了，这种大数据盲目性若不加制止，大数据应用也会成为一场劳民伤财的闹剧。

（3）有选择才有效益

有效益的信息化与得不偿失的信息化只隔着薄薄地一张纸，信息科学的理论要产生效益靠的是恰当的选择，效益产生的条件是苛刻的，它是一连串精心选择的结果，没有选择就没有效益，信息化本本主义不懂选择，必然一事无成。而企业家最懂得选择的价值，他们将最有可能产生效益的场景视为机会而抓住不放，企业家不会傻乎乎地推动全面信息共享，而会紧紧抓住少数有效益的信息共享，效益并不来自信息共享，效益来自聪明的选择。

2. 认识智慧城市建设中的不确定性

（1）智慧城市需要应对不确定性问题

智慧城市顶层设计与信息化工程的顶层设计主要区别是对不确定性问题是否关注。传统信息化工程是在确定性环境中进行的，设计主要考虑的是系统可行性，而不考虑不确定性问题，不确定性问题的处理是甲方领导的责任。

智慧城市涉及的范围广，项目生命周期长，很多不确定性问题是在运行后才产生的，面对如此多不确定性因素，没有领导能够处理所有不确定性问题，因此智慧城市的顶层设计必须投入极大的精力来处理不确定性问题，其思维方式必然要超出系统工程学的范围。

（2）用机制设计解决不确定性问题

应对未来不确定性的办法是设计有活力的机制，即设计能够自动追随预定目标的机制，使系统成为活的生命体，能够发现问题、发现与预定目标的差距而自动调整向目标逼近。系统的感知能力与反馈改进的激励机制非常重要，智慧城市的顶层设计必须要将激励机制与反馈改进机制作为设计重点，使所设计出来的智慧城市运行模式有长久的生命力。

3.从组织视角认识信息化问题

（1）组织化是效率的主要来源

智慧城市顶层设计要高度重视组织化理念。建设智慧城市的目的是要提高社会生产力，提高生产与服务的效率。人类的效率是组织合作的结果，人之所以能够超出动物界是因为人有更好的合作能力，一个社会有效率的原因是社会分工组织得更为精细与合理，同样，新技术的发明与创新也主要是已有技术更有效地整合与集成，成功的新技术被保留下来并被集成到新的创新发明之中。总之，组织优化在社会生产力发展中起着核心的作用，从组织视角看问题更能够认清效率提高的本质。

（2）信息技术提高了组织化的效率

从组织视角来认识信息化的作用，组织的优化与改进与通信的效率与成本密切相关，组织是由连接形成的，信息技术的核心作用是大幅度提高了连接的效率，影响连接效率的因素包括通信速率，存储容量与软件能力，现代信息技术使连接跨越了地理、连接了过去与未来。信息技术不仅提高了社会组织合作的效率还提高了各种技术集成创新的效率，推动了人类社会整体生产力的发展。

（3）组织化与信息化本质的一致性

组织视角是另一个方向的信息视角，组织资源是另一种形式的信息资源，智能手机丢失让人最不愉快的不是保存的对话内容丢失而是通讯录丢失，通讯录代表的是关系网，是组织路线图，说明关系积累比数据积累更重要。关系网成为比资料更重要的信息资源。数据资料是连接的瞬间结果，而连接是永久的数据。在信息科学创始人眼中信息、秩序、组织都是不确定性的减少，其本质是一样的，因此组织状况应当如同数据、软件、秩序一样被视为信息资源。

（4）认识组织化的成本

从组织视角认识信息化会对信息化的成本有更深刻的认识，我们会将用户的组织视为信息化工作的一部分，在估算信息化成本时会考虑数据的组织成本与用户的组织成本，而不会低估数据整合的难度。在估计项目成功率时不会只考虑信息技术系统的建设成本与开发难度，而会充分估计业务组织化的难度，会选择组织资源好的环境入手提高成功率。

（5）充分利用社会的组织资源

从组织视角认识信息化将有利于我们充分利用社会的组织资源，会将社会的通信环境、信息技术的普及程度、人员的组织化程度、相互合作的默契程度都视为组织资源，在智慧城市建设中会更好地发挥这些资源的作用，并注意不断增加社会组织资源的积累，使后来的信息化发展越来越快。我们会理解为什么同样的信息化服务在传统的商业城市会做得更好，因为精细的商业分工为城市积累了更多的组织资源，可以在信息化中发挥作用。