电力体制改革后给电网企业带来的一系列变化

2015年3月15日，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）（以下简称中发9号文件），以此为标志，新一轮电力体制改革正式启动。随着改革政策逐步落地，电力市场法律主体更加多元，电网企业的法律定位和经营模式发生重大变化，与其他市场主体法律关系发生重大调整，新型的法律问题也将逐步显现，在计划经济体制下构建的电力法体系已经滞后于改革实践，对改革后出现的上述具体问题的解决方案暂时“缺位”。基于此，在立法不完善的情况下，本文基于中发9号文件及配套改革文件，重点研究电力体制改革后电力市场主体之间的法律关系，重新定位电网企业在电力市场中的功能角色和法律定位，梳理分析售电侧放开、增量配电业务放开、电网企业公平无歧视开放电网等带来的主营业务变化，并提出相关建议。

电力体制改革后的市场主体变化

在原有发输配售垂直一体化管理模式下，无“市场”之说，电力“独买独卖”，仅有发电企业、电网企业和用户等交易主体，市场交易关系相对简单。建立电力市场后，“放开两头”实行售电侧改革，“多买方—多卖方”，市场主体包括交易主体和服务性主体，前者包括发电企业、电网企业、售电企业、用户等掌握市场资源、直接参与市场竞争性交易的市场运营机构，是市场的参与者、竞争者、被规制者，要求必须依法合规参与市场。后者包括电力交易机构、电力调度机构和电力监管机构等机构，为电力市场的运行提供交易服务或实行监督监管，是不以盈利为目的的非利益主体，是保障市场有序运营的执行者，要求必须保持中立。

电力体制改革后电网企业与其他

市场主体法律关系调整

在电力体制改革前，电网企业与发电企业是购售电合同关系，与用户是供用电合同（有名合同） 关系，发、供、用是“卖-买”—“卖-买”的单一链条式的双层买卖合同关系。

深化电力体制改革，建立电力市场后，电力的输配售不再是由电网企业一条龙式的独家经营，所有电力市场主体在电力市场中相对自由交易（ 受技术、安全等因素制约） ，发输配售用各个环节的市场主体“两两”建立法律关系，改变原有单一链条式的简单交易模式，法律关系更为多元复杂。尤其电网企业在电力系统中承担着输电、配电和供电职能，在电力市场中起着重要的枢纽核心作用，与发电企业、售电公司、用户之间的法律关系更趋复杂。

电网企业与发电企业之间

电网企业向发电企业购电并转售给用户时，仍如原有模式双方签订《购售电合同》，建立买卖合同关系。发电企业与大用户直接交易时，电力用户直接向发电企业购电，双方签订直接交易购售电合同。同时，电网企业虽不参与买卖，但要负责向大用户与发电企业提供输配电服务，履行交易执行、结算安排、辅助服务等职责，需要与大用户、发电企业三方签订《大用户与发电企业直接交易输配电服务合同》，建立直接的输电服务合同关系，这种合同尚为无名合同，从《合同法》上来说，可归属于一类新型的运输合同—电力运输合同。将来辅助服务合同也将有其独立的法律地位，可归属于“技术服务合同”一类。

电网企业与售电企业之间

在增量配电业务投资方面，电网企业与社会资本投资增量配电网拥有配电业务运营权的售电公司，形成实质性的同业竞争关系; 在配电网运营方面，由于各自在其所属配电区域内独家经营，无直接竞争关系。由于输配电网是一个完整的系统，输电网与配电网以及配电网相互之间均负有向对方公平开放、互相支持的法定义务和合作关系。售电公司向发电企业购电的，需要利用电网企业的输电网输送电力，二者签订《输配电服务合同》，为电力运输合同关系，同时建立供电服务业务委托关系。售电公司退出时，由电网企业接续保底供电; 售电公司在自购电量不足时，也可向电网企业购电，此时存在购售电买卖关系。目前政策允许电网企业从事市场化售电业务，与售电公司在售电侧存在市场竞争关系。

电网企业与电力交易机构之间

交易机构不受其组织形式、投资关系制约，在电力市场中具有中立地位，是与市场交易主体无利益关系的市场交易平台的运营机构。电网企业作为输配电服务商，也是电力市场主体之一，同样受电力交易规则的约束，二者之间建立电力市场交易服务合同关系。

电网企业与用户之间

用户选择电网企业供电的，双方仍如以前建立供用电合同关系; 选择售电公司供电的，电网企业与售电公司、用户之间签订供电服务合同，产生计量、抢修、维护、收费、结算、客户服务等供电业务委托关系。用户中断与售电公司合同关系时，电网企业须保底供电，履行强制缔约义务。

电网企业与监管机构之间

形成监管与被监管的行政法律关系。电网企业自觉接受监管，监管内容较以往更为广泛、深入，更注重对电网企业公平无歧视开放电网、公平无差异服务各类市场主体和用户、依法合规开展输配电及售电业务等方面进行严格监管。

在电力体制改革前，电网企业长期实行输配售一体化运营，“独买独卖”，不仅是电力的购买者、运输者，也是电力的趸售、零售销售者和技术服务商，是电力产业全链条的“市场经营者”、发电企业与最终用户之间的“中间商”。本次改革对自然垄断的输配环节强化管制，将增量配网与售电侧放开引入竞争，分离垄断与竞争环节，使电网企业法律定位产生重大调整。电网企业成为拥有输电网、配电网运营权，承担其供电营业区保底供电服务的企业，履行供电基本责任。

在电力传输产业链方面

“单一买方-单一卖方”将转变为“多买方-多卖方”，电网企业将不再是电力商品唯一的买方也不再是唯一的卖方，售电市场向发电企业、大用户和售电公司开放形成竞争，还会以混合所有制形式引入社会资本参与配电业务。电网企业将更加关注输配电业务，负责电网的系统安全、传输配送、运行调度和电网投资建设，并承担市场主体的电费结算责任，保障电力安全。

在经营模式方面

因“管住中间”，电网企业将不再以上网和销售电价差价作为主要收入来源，而是按国家核定的“准许成本加合理收益”向交易主体收取输配电费用（ 含线损和交叉补贴）。对于发电企业上网电价和售电公司的销售电价由发电、售电及用电等市场主体通过市场交易价格机制产生（保底供电的用户除外） ，直接反映电力资源稀缺程度和市场供求关系。

在垄断地位方面

打破纵向一体化垄断经营模式（ 改革前厂网已分开，输配售一体化） ，将发电、售电环节从输电网络中独立出来并向社会资本开放竞争，电网企业由原来的电力市场自然垄断主体，变为自然垄断与部分市场竞争兼有的主体，参与增量配电业务投资运营和售电业务市场竞争。

在主营业务方面

电网企业作为输配电运营商、保底供电商，在履行原有普遍服务、保障电网安全的基本义务基础上，新增保底供电服务职责。同时基于自然垄断从事网络输配电业务，其公平无歧视开放电网、公平服务其他市场主体、培育公平的电力市场环境等义务更显重要。

电力体制改革后电网企业的业务变化主要体现在以下七个方面：

提供电力普遍服务，保障基本供电

电网企业应保证对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，其服务对象、内容有所拓展，要求更高。一是科学合理编制电网规划、发展电网，负责输配电网建设、运维，为各类主体提供普遍服务，确保用户公平接入电网用电。二是按照法定要求向终端用户供电，确保同类用户同网同质。对于非直接建立供用电合同关系的用户，在供电服务及执行输配电价等方面享有同等待遇。三是公开输配电网络运行、检修和供电质量、服务质量等信息。

无歧视地向市场主体提供

各类供电服务

电网企业应无歧视地向各类市场主体提供报装、计量、抄表、维修、收费等各类供电服务。对于与发电企业直接交易的用户和售电公司的用户，保证其享受待遇条件相同、无歧视无差别的供电服务。

提供保底供电服务

保底供电是最终责任，是社会公用事业应有之义，是随改革新增的电网企业及取得增量配电网运营权的售电公司的法定义务。启动保底服务必须以保障电网安全和不影响其他用户正常供电为前提，当原售电（ 配电） 公司退出且无其他企业承继其业务时，由电网企业履行强制缔约义务，无条件即时保底供电（ 配电） 。保底供电新增成本，应建立合理的电价政策来疏导或者通过市场化机制解决。

保障电网公平无歧视开放

国家必然实行平等、强制的网络开放政策，加强对输配电网经营者滥用垄断地位、网络优势的管制，对电网互联的管制和网络使用定价的管制。电网企业垄断从事网络型输配电业务，负有公平无歧视开放电网的法定义务，确保输配电网络的开放使用和公平接入。而且，改革后电网企业由原本的向发电企业公平无歧视开放电网，转变为向售电公司、售电公司的自有用户公平无歧视开放电网，向各类市场主体提供输配电服务。一是公平开放输配电网，为市场交易主体提供安全、可靠、优质、经济的输配电服务，不得制造进入壁垒。在传输能力受限时，应遵循公平分配和平等接入的原则。二是按照规定办理新建电源接入电网，同期建设配套送出线路，提供公平接入电网服务。对符合规定的自备电厂无歧视开放电网，做好系统接入、备容服务。三是电网企业与其他配电企业相互负有公平开放、公平接入的义务。破除网络互联互通的体制障碍和技术壁垒，不同配网系统之间应用同一技术标准，确保兼容性，实现互联互通。四是无歧视地向售电公司及其用户提供报装、计量、抄表、维修、收费等供电服务，按规定公平收取输配电费用。

保障优先购电、优先发电

在保障优先购电方面，一是优先购电对应的电力电量由所有公用发电机组共同承担，相应的销售电价、上网电价均执行政府定价。二是加强需求侧管理，积极培育电能服务市场。三是常态化、精细化开展有序用电工作，保障严重缺电情况下的社会秩序稳定。四是加强老少边穷地区电力供应保障，确保对无议价能力用户的供电。在保障优先发电方面，一是充分预留发电空间，其中风电、太阳能发电、生物质发电、余热余压余气发电按照资源条件和法律规定全额保障性收购。二是加强电力外送和消纳。跨省跨区送受电中原则上应明确可再生能源发电量的比例，推进清洁能源发展。三是统一预测出力，做好电力电量平衡工作，促进清洁能源优先上网。四是组织实施电能替代，推动优先发电可交易，鼓励开展替代发电、调峰辅助服务交易。

收购分布式电源发电

电网企业与分布式电源发电的用户从原本的供用电合同关系转型成为“购售电合同+供用电合同”关系，电网企业应保证用户电源发电的公平无歧视收购。

受委托承担供电营业区内的

有关电力统计工作

深化电力体制改革，电力市场主体、电力交易机制、配电网投资运营、电力营销模式以及电网企业的法律定位、主营业务等发生深刻变化，各类市场主体权利义务关系在现行法律框架下缺乏依据，本轮电力体制改革在法律缺位的情况下推进，国家改革政策在一些地方的落地执行中也出现不同程度地走偏走样，法律风险已经显现。呼吁立法部门抓紧全面梳理现行法律法规、规范性文件，尽快修订以《电力法》为核心的电力法律法规，健全完善电力市场监管法律法规，明确各方权责，规范市场行为，实施有效监管，巩固改革成果，确保在法律框架内稳妥推进改革，为我国电力体制改革政策的落地实施提供法制保障。