智慧城市战略下“互联网+政务”平台技术体系

0 引 言

2017 年《政府工作报告》谈到“全面推行‘双随机、一公开’， 增强事中事后监管的有效性，推进‘互联网 + 政务服务’”[1]。 齐齐哈尔市作为黑龙江省第二大城市，在“十三五”规划中多 次提及“互联网 +”的建设，并创新性地提出了建设网络鹤城 战略规划。网络鹤城战略是智慧城市在齐齐哈尔市的本土化 称谓，其实现离不开“互联网 + 政务”的保障和推动。2017 年 1月12 日，国务院发布了《“互联网 + 政务服务”技术体系建 设指南》，明确了“互联网 + 政务”建设的技术标准，根据指 南要求并结合齐齐哈尔市的实际情况、网络鹤城建设的具体 要求，齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台技术体系日趋明确。

1 智慧城市战略下齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台总体架构

 “互联网 + 政务”实现了“政务资源在不同主体间的更优 化整合与配置，有助于打破主体间的碎片化状态，加强信息共 享与交互，从而提升部门间的整体协同能力”[2]。结合智慧城 市的要求，可以对齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台的总体架 构进行初步设计。

1.1 齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台层级架构

 在“互联网 + 政务”平台中，最重要的功能就是要实现公民、 企业等政务服务客体所申请的政务事项能够就近办理及事务 通办与“一个入口、一个账号、一网办理”的要求。涉及同市 不同部门或不同层级的事项在线一次提交、自动流转、并联审 批。按照这个要求，齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台应处于 国家和黑龙江省“互联网 + 政务”平台之下，与其他地级市“互 联网 + 政务”平台一起与黑龙江省“互联网 + 政务”平台进行 系统接口融合和数据共享与交换，并为黑龙江省“互联网 + 政 务”平台与国家“互联网 + 政务”平台的融合和数据共享交换 做好基础性功能及技术准备。齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平 台层级架构如图 1 所示。

1.2 齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台系统组成

根据国务院《“互联网 + 政务服务”技术体系建设指南》 精神，“互联网 + 政务”平台主要由互联网政务服务门户、政 务服务管理平台、业务办理系统和政务服务数据共享平台 [3] 构成，如图 2 所示。

基于一网办理的原则，需要将市级以下（不含市级）的政 府行政审批流程整合在齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台中。 齐齐哈尔网上政务服务中心即可发挥互联网政务服务门户的作 用，但应在此基础上加强服务中心在线审批项目的覆盖面、在 线审批的全过程实现、在线支付及身份验证等功能。政务服 务管理平台是齐齐哈尔网上政务服务中心与政务服务数据共 享平台之间的纽带，是业务办理系统功能实现的保障。业务办 理系统是政务工作人员依法办理申请人通过齐齐哈尔网上政务 服务中心在线申请、并由政务服务管理平台推送的在线审批业 务的主要平台，业务办理的依据来源于政务服务数据共享平台 中的相关数据和信息，业务办理结果将同步反馈给政务服务 数据共享平台及政务服务管理平台。政务服务数据共享平台是 “互联网 + 政务”平台功能实现的基础性构成要件，实现基础 数据、办件数据等多类数据的储存、分类、交换及共享。这 四个系统在开放互动、共享平等的支持下实现了有机互动，相 互依存、相互支持。

1.3 齐齐哈尔市“互联网+ 政务”平台与智慧城市平台的架构关联

从系统架构来看，“互联网 + 政务”主要包含“互联网 + 政府业务”（G2G）和“互联网 + 政务服务”（G2B，G2C）两 个组成部分。“互联网 + 政府业务”平台将政府的行政思维、 行政流程按照“互联网 +”的要求进行了重构及践行，进而为“互 联网 + 政务服务”乃至网络鹤城平台的实现提供了意识准备和 技术保障。“互联网 + 政务服务”是智慧城市平台的重要组成 部分之一。齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台与网络鹤城平台 的架构关联如图 3 所示。

2 智慧城市战略下齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台技术架构

 “互联网 + 政务”连接一切的特征告诉我们，连接的方式、 效果、质量、机制决定了连接的广度、深度与持续性 [4]，而决 定连接的方式、效果、质量和机制的则是“互联网 + 政务”平 台技术架构的可行性和合理性。根据国务院《“互联网 + 政务 服务”技术体系建设指南》，并结合齐齐哈尔市已有的政务服 务平台资源及网络鹤城战略的总体要求，齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台总体技术层次共分为 5 层，即基础设施层、数据 资源层、应用支撑层、业务应用层及用户服务层，如图 4 所示。

用户及服务层是“互联网 + 政务”平台与自然人、法人建 立联系的平台，自然人与法人可自主选择实体、网络、呼叫热 线等方式获得齐齐哈尔网上政务服务中心提供的政务服务； 业务应用层主要包括政务服务管理平台和业务办理系统，实现 了由用户及服务层所传递的政务服务事项的办理和流转，是“互 联网 + 政务”平台的核心 ；应用支撑层为业务应用层提供 CA 证书和电子印章等相关组件以及支付和物流等支撑 ；数据资源 层是平台运转的基础，通过人口库等基础数据以及办件过程 信息库等业务信息的存储、编目、共享及交换，为平台提供数 据支撑 ；基础设施层主要包括平台运行必备的硬件设备以及 网络体系，为平台的运转提供保障。

在开发齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台的过程中，网络 技术、计算机技术、Web 技术、政务协同技术、智能决策技 术、电子签章及 CA 技术、网络安全技术都将成为必备的技术。 在此基础上，大数据、云计算、物联网和移动终端通信技术是“互 联网 + 政务”平台开发过程中必须予以充分重视并全面应用的 特色技术。

3 智慧城市战略下齐齐哈尔市“互联网 + 政务”平台建设模式

在确定总体架构和技术架构的基础后，选择合适的平台 建设模式也是“互联网 + 政务”平台得以成功应用的重要因素。 根据以往政务信息系统建设的经验以及国务院关于“互联网 + 政务”平台建设方式的总体要求，可以分为政府自建和业务外 包两种模式。

 3.1 政府自建模式

政府自建模式是指在国务院、各省市政府统一部署和业务协调的基础上，根据国务院关于“互联网 + 政务”平台的总 体架构要求，结合本地区政府的实际情况，由政府组织相关 技术人员，独立研发并运维“互联网 + 政务”平台的模式。在 这种模式下“，互联网 + 政务”平台的建设资金由政府单独承担， 对于平台建设的成败、运行的稳定性负有完全责任。目前，政 府自建模式是“互联网 + 政务”平台建设的主要模式，分为三 种具体的建设模式。

3.1.1 分建模式

根据《黑龙江省加快推进“互联网 + 政务服务”工作方 案的通知》，目前黑龙江省计划采用分建模式。分建模式是指 国家级、省级、市级的“互联网 + 政务”平台分别建设，在这 种模式下，“互联网 + 政务”的前台和后台均独立建设。同时， 尽管用户在国家级、省级、市级“互联网 + 政务”平台均可以 注册账号，但通过政务服务数据共享平台的身份互认机制，也 依旧可以实现省内、省外政务服务“一网申请、一号通行”的 办理机制。分建模式的优点是可以最大程度地考虑各地区的 实际情况，因地制宜地设置政务服务项目而不被统一模式所 禁锢。缺点是无法避免部分功能的重复性建设，也可能会由 于各地区政府建设能力和资金的不同导致同级平台质量和水平 参差不齐。

3.1.2 统分模式

统分模式是指省级和市级“互联网 + 政务”平台中的互 联网政务服务门户、基础性及对外核心业务的统一建设，其余 部分分别建设。在统分模式中，“互联网 + 政务”平台的前台 统一建设，后台中的业务办理系统、政务服务管理平台、政务 服务数据共享平台分建而成。这种建设模式的优点是用户只需 在省级政务服务平台注册账号即可获取所在省市的相关政务 服务，相对于分建模式更加便利。统分模式下省内政务服务可 以直接由省级政务平台申请、受理、流转和反馈，跨省政务服 务依旧可以利用政务服务数据共享平台进行身份互认来实现。 但统分模式要求省级政务一定要做好前期规划和总体设计，并 做好各市级平台分建部分的协调和兼容检查以及统建部分与 分建部分的衔接工作。

3.1.3 统建模式

统建模式即统一建设，指各省统一建设“互联网 + 政务” 平台，各市、县及以下政府不再建设平台。这种建设模式有利 于实现“一号申请、一网办理”政务服务，对于民众而言也是 最为便利的一种方式。同时，这种模式以省为单位进行建设， 避免了分建和统分模式中可能出现的因各市平台水平层次不齐 导致的弊端，有利于省级监察部门对于各市在线业务办理效 能的监管和考评。从长远来看，统建模式应该向建设国家级“互 联网 + 政务”平台方向努力。但不可否认的是，统建模式对于 各地区特殊情况的包容度不如前两种模式。

3.2 业务外包模式

业务外包模式即将“互联网 + 政务”平台中“不属于关键 核心的部分以契约方式委托外部服务者提供，以维持组织运 营的需要”[5]。采用业务外包模式建设“互联网 + 政务”平台 有助于引入更为专业的 IT 企业成为平台的建设者和运维者， 缩短建设周期，以建设一个成熟度较高的平台。这就要求政 府要树立正确的“互联网 +”意识，具有开放包容的精神，不 再把政府业务作为特殊事务和商业“禁区”；界定自身的核心 业务，避免将核心业务外包 ；甄别外包企业的资质并做好合 同管理，同时建立有效的过程监管机制；认清外包存在风险 的客观事实，做好风险管理与调控工作，外包风险管理是否 能够取得成功，取决于服务责任界定、人员异动管理、知识产 权与业务持续可控、技术壁垒等 [6]。

4 结 语

智慧城市战略下“互联网 + 政务”平台建设是推进国 家治理体系和治理能力现代化的重要举措 [7]。齐齐哈尔市 “十三五”规划中提到的网络鹤城战略就是对“互联网 +”时 代智慧城市战略的进一步践行，而“互联网 + 政务”则是网络 鹤城战略得以实现的基础保障。对于“互联网 + 政务”平台 的技术体系建设，一方面要按照国务院《“互联网 + 政务服务” 技术体系建设指南》和省级政府的总体部署分步实现，另一 方面要结合本地区现状，使智慧城市战略与“互联网 + 政务” 建设真正做到相辅相成、相得益彰。