电信监管下沉之理性思考

面对电信行业恶性竞争有日趋恶化的趋势，业内有识之士一直以来呼吁加强电信监管，改革监管机制的要求不断。

有人直陈行业宪法《电信法》的缺位是诸神之乱的根源，有人建议要改变国企的利润考核机制，也有人疾呼有关监管当局要加大执法和处罚力度，建议之声不绝于耳，红头文件不绝于驿站，可是各地的竞争乱象却像摁下葫芦浮上瓢，恶性竞争事件时不时总会见诸报端，毁了行业形象，也伤了员工的心。

中国的电信行业监管应该走向何方?很多业内专家、普通从业人员都在苦苦思考。

而在很多人看来，近日国务院下发的关于邮政监管体制的通知，要求在地市行政区域内成立邮政管理局的制度安排，或许为电信行业监管体制改革指明了一条“正确”的方向，于是乎效仿说有之，监管下沉说有之。

似乎设置一批官位，成立一个部门，电信市场竞争就会趋于理性。

这实在是有点庸医给药的感觉，且不说这与大社会小政府，国家精简机构的打趋势不符，恐怕以当前普通民众对一些地方政府的执政水平的感觉来说，难免会让人怀疑，是不是有创造编制增加中国的官民比例，徒增一群尸位素餐的职位而已？

因为在如何调节市场各个参与主体之间的行为关系上，历来在不同的社会制度下管理当局有不同的偏好。

是用法律法规还是用行政命令，或者是靠法官还是靠领导，或者是用清晰可执行的法律条文还是靠指代不清模糊含混朝令夕改的行政文件？

恐怕答案显而易见。

以所谓人手不够，人力不足，造成监管不力等原有归结为是电信也竞争不规范的原因，并作为是电信监管体制改革应该下沉到地市，成立所谓监管机构，实有徒见金不见人的弊端。

含混不清的市场监管行政文件是造成监管人手不足的原因，这是依靠行政命令而不是依靠清晰的法律关系调节市场关系的直接后果。

为什么电信行业竞争出现问题的时候不能依靠法院解决而大多需要行业管理部门出面协调或者下发行政命令通知，尽管行业的专业知识可能是法院审理的门槛，但是缺少清晰的行业管理法律大典则是根本的原因。

因为，我们可以看到，不管是美国的FCC还是英国的OFCOM，尽管他们所负责的内容和职责，以及当地运营商的数量，甚至其管辖的区域范围，恐怕都不必中国电信行业的市场监管起来更容易。

而在这些发达电信市场国家，在遇到纠纷时，即使是运营商与监管机构的纠纷时，他们也往往是通过法律程序解决纠纷，而不是更多的诉诸行政协调。

要知道，增加行政监管人员的数量，是一种回归计划体制的人海战术。况且，没有法律调节的结论，恐怕在严肃性和效率性很难得到保障，从而使得管理部门出台更多的文件，就需要更多的官员去监督执行，就像滚雪球将不可收拾。

其实，如果拿邮政行业类比电信行业，认为这两个行业有着相同的行业结构，从而推论认为可以采取相同的监管体制，这显然忽略了自从邮政与电信分离之后，电信行业的市场特征和技术特征已经与邮政系统完全不同。

尽管从传递“信息”这个角度看，两者都有全程全网、普遍服务的特点，但是无论是从业务受众的范围还是提供服务的工具，两者早已完全不同。

而且从市场参与者数量的角度看，一个地区的参与者提供邮政服务的从理论上是一种市场主导的竞争体制，而电信行业则是多寡头垄断竞争体制。

邮政的这种区域性的多市场参与者自由竞争体制，适合以行政区域为边界进行监管划分，而且与电信行业的运营商竞争行为不同，邮政市场参与者的市场行为多是由区域内的市场主体可以自己完全控制的，而运营商则完全相反，来自各个运营商集团公司和省公司的管理考核要求，使得地方的运营商有很大一部分市场行为是受到直接或者间接约束，其自主性并不如那些快递公司。

那么，如果监管机构下沉到地市，当区域市场的监管者不能从更高的层面影响运营商市场竞争策略时，为了成绩或者其他，对运营商的具体市场行为的干预自然会越来越多，这是一种回归计划经济的管理倒退，显然不是有识之士希望看到的。

那么，理解电信市场竞争形势日趋严峻的现象，就要搞清楚恶性竞争的制度根源，显然缺少开放性是一个本质的原因。

开放性的缺失，不只是指民营资本进入电信行业的问题，更多的则是其他行业对电信行业开放的问题。

为什么说开放民营资本进入电信市场是解决电信行业竞争乱象的一个关键呢？主要原因在于电信行业的国企体制，是非利润或者非完全市场导向的，很多市场竞争行为的出现是因为缺少利润约束，也没有足够预算限制。但是民营资本的进入，他们是一个需要自负盈亏的市场主体，由于他们对利润关切，从而不会导入非理性竞争，从而可以引导行业理性竞争。

而电信行业在中国经历了十年高速发展之后，很可能已经失去了进行最佳管制制度安排设计的窗口期，这不单因为电信行业自身进入增长的瓶颈，从而失去依靠行业发展解决系统性的问题，更重要的是随着电信行业与金融、互联网、广电、媒体以及其他各个行业的深度融合，尤其是随着中国三网融合进程的展开和全球移动互联网的迅猛发展，电信行业与这些行业的耦合程度越来越紧密

但是，在电信行业与其他行业融合中，这些行业对电信业开放依然不够，不能从实质上解决庞大的电信资产如何通过在其他行业的拓展实现增值和盘活的问题。

不向电信行业真正开放其他行业，电信运营商又面临行业增长率下降和利润考核增值的悖论，解决竞争秩序的问题恐怕需要高超的政治智慧了。

尽管中国的电信行业监管将走向何方，由于牵涉太多的内容和内涵，而使得各方很难达成共识。比如，它即牵涉到电信管制目标体系的设计，还事关电信行业市场化的改革，即有监管机构的制度安排问题，也有电信行业市场行为的监管问题。

但是所谓监管下沉不应该列入监管体制改革的政策选项。