“5·31”光伏新政：“量”的发展踩“刹车” “质”的提升盼“加油”

行业新政出炉、行业大佬们集体“上书”、行业主管部门先后举行座谈会和新闻发布会……2018年的初夏，注定要载入我国光伏行业发展的史册，尤其是6月份上演的这一幕幕“大戏”。

“大戏”的开幕，源于国家3部门的“一纸通知”——6月1日，国家发改委、财政部、国家能源局联合印发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(以下简称《通知》)(由于该文件落款时间是5月31日，也称“5.31新政”)，给近年来高速发展的中国光伏产业踩下一脚“急刹车”。尽管能源主管部门在今年早些时候就曾释放过“将严控光伏发展规模”的信号、业内对此有心理预期，但在这份严苛程度超预期的政策文件正式出台后，全行业一时哀鸿遍野，纷纷感慨“一夜入冬”。

总体来看，此次“5.31新政”的关键词就是光伏发电“要控制量，降低补贴”。具体来看，新政给出的条款是：2018年各地暂不安排需国家补贴的普通电站;2018年分布式光伏发展安排1000万千瓦左右规模;新投运光伏电站上网电价统一降低0.05元;“自发自用、余电上网”分布式项目，补贴标准降低0.05元，至每千瓦时0.32元(含税)。

一石激起千层浪，“5.31新政”一出炉就使得整个行业产生巨大“震动”。

“史上最严”政策引发行业“震动”

对光伏行业而言，严控新政犹如一盆突如其来的冰水。

之所以称之为“史上最严苛”，原因在于：原先不受指标限制的分布式光伏被纳入规模管理，且按照前5个月的建设进度，今年剩余时间里10GW的指标已所剩无几。而时隔5个月再度下调标杆上网电价，打破了此前一年一调的惯例，意味着今后电价调整频次会加快。此外，普通地面电站指标暂停发放、领跑者项目的规模和启动时间将视光伏发电规模优化情况再行研究。上述调整自发文之日起开始实施，相当于没有缓冲期。

3部门也充分考虑到了“新政”带给行业的冲击，在《通知》出台的同时，国家能源局新能源司和国家发展改革委价格司负责同志就《通知》答记者问也一并在国家能源局的官网上问世，对新政进行解读。但是主管部门的“解读”并未浇灭全行业对新政出台后产业发展的“焦虑”——6月3日，11名光伏大佬致信新华社，发表“关于企业家对3部委出台5.31光伏新政的紧急诉求”的联名信，对3部委出台“5.31新政”提出了不同看法。不到两天，就有192家户用光伏企业参与了联名，建言反对把户用光伏与其它地面、水面分布式光伏电站和工商业屋顶分布式光伏电站“一刀切”地划入1000万千瓦的分布式光伏支持范围。

6月4日，中国光伏行业发布紧急“公告”，称再次向行业主管部门了解，已取得2017年普通地面光伏电站指标的项目，在今年6月30日前并网的，仍执行2017年标杆电价。

6月6日，国家能源局新能源司与光伏行业协会部分企业代表就《通知》的“企业诉求与政策宣介”进行座谈。6月8日，国家能源局綦成元副局长主持召开座谈会，听取部分行业协会对《通知》的意见，中国光伏行业协会、中国能源研究会可再生能源专委会、中国可再生能源学会光伏专委会、中国循环经济协会可再生能源专委会、全国工商联新能源商会相关负责同志就《通知》提出建议。6月11日，国家能源局召开新闻发布会，主要围绕《通知》解答相关问题。

与此同时，河北、山东等地能源部门已经开始陆续发文，出台“5.31新政”落地的具体政策措施，光伏新政已经开始实施。

“长痛不如短痛”的发展抉择

近年来，我国光伏发展取得了举世瞩目的成就，光伏发电新增装机连续5年位居全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。截至2017年底，全国光伏发电累计并网装机容量达到1.3亿千瓦。截至2018年4月底，装机已超过1.4亿千瓦。

国家能源局相关负责人介绍，光伏发展在取得显著成绩的同时，也遇到了一些困难和问题。截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元(占比约40%)，且呈逐年扩大趋势。随着光伏发电的迅猛增张，一些地方也出现了较为严重的弃光限电问题。在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题逐渐显现。

国家能源局强调，出台《通知》既是落实供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措，也是缓解光伏行业当前面临的补贴缺口和弃光限电等突出矛盾和突出问题的重要举措;这是光伏产业发展进入新阶段的必然要求，对实现光伏产业持续健康发展和提高我国光伏产业在国际上的竞争力具有重要作用。

“国家层面有国家的考虑，但对于行业来说，新政的出台确实产生了巨大的冲击与影响，无论是制造业，还是供方电站行业、安装商、开发商、工程商等，都将面临国内市场容量的迅速下降带来的巨大冲击，按照新政的要求，相当于今年20-30GW(吉瓦)市场容量没有了，全行业很难一下子找到这么大的市场来补这个缺口，制造业投入很大，一旦没有了市场与订单，就会面临困难，新政出台后自然在全行业引发了巨大‘震动’。”德国莱茵TüV大中华区太阳能服务副总裁邹驰骋分析道。

在光伏大佬的联名信中，他们建议给已经合法批准建设的项目一定缓冲期;降低规模的幅度不应过大;支持光伏行业进入不需要补贴的最后一公里。理由是按照此前规划的在建项目一下子没了指标和补贴，“大家都觉得天要塌下来”。在国家能源局的座谈会上，5大行业相关协会同样建议，希望相关部门尽快通过官方渠道证实，已取得2017年普通地面光伏电站指标的项目仍执行原有的“630”政策;对5月31日前已经签署协议和开工建设的分布式项目要给予一定的考虑等。

“我们认同光伏行业应该从高速增长走向高质量发展，但是相关政策的调整如果是‘急刹车’‘硬着陆’，会造成行业严重阵痛和大量负面因素。”中国光伏行业协会理事长、天合光能董事长高纪凡告诉记者，这次新政实施后，市场份额将向技术领先、管理卓越和具备资金实力优势的企业集中，未来行业领先企业将获得更多的发展机会，行业调整会倒逼企业的高质量发展。

“对于行业来说短期会有阵痛，但长期来看新政是好事，在行业竞争加剧和加速洗牌的同时，也使得行业的发展质量会有提升。”邹驰骋认为，新政后，企业一方面要积极开拓新的市场，尤其是海外市场;另一方面，要改变发展思路，更加注重产品和创新，无论是开拓海外市场还是更加激烈的国内市场，竞争的核心都将只有一个，那就是质量。