电网垄断：五号文件苍白了骨感的电改现实

“五号文件”――理想很丰满，垄断现实却很骨感!

“电力改革必须坚持市场配置资源的大方向。目前的问题是市场发育不足，而非市场失灵。”国务院研究室综合司副司长范必曾告诉中国商报记者，“价格改革的含义应是从政府定价转向市场定价。政府只为垄断环节的输电定价，其他环节价格由市场决定，这才是改革，煤电联动、价格调高调低都不是改革。”

但目前的电力运行体制改革成了“夹生饭”电网公司仍在实行“吃差价”的赢利模式，其利润直接与两端的电力交易规模相关，这给直购电和新能源自发自用带来了极大困难。

其实，电力改革10年前就开始了。2002年2月，在经历了数年的争论、博弈和妥协之后，国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》(国发[2002]5号，下称“五号文件”)，揭开了电力改革序幕，提出了厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网四大改革目标，直指公平、效率、政府管理方式等根本性问题。

事实证明，“五号文件”只是理想。2002年底五大发电集团成立，厂网分开基本实现。在2002年完成厂网分开之后，根据原定的改革时间表，电力行业应在2004年基本完成主辅分离。但实际上，主辅分离改革却在9年后才算有结果。其间，各主管部门意见分歧、“电荒”频繁，包括2008年的雪灾等原因都构成了改革阻力。2011年9月底，中国电力建设集团有限公司(下称中电建)、中国能源建设集团有限公司(下称中能建)挂牌成立，主辅分离才算靴子落地。

主辅分离最终执行的方案有颇多折扣。因国家电网公司在电力设备制造领域野心勃勃，送变电企业等仍被保留在电网内部。而中电建和中能建亦被指业务庞杂。中能建共有电力规划设计、电力和水利建设、基础设施建设、电力及工程专用设备制造、电力及其他资源开发、国际业务和房地产开发七大板块，与电网公司和发电公司在不少领域存在重叠。

割肉神华――真的“和厂网分开没有关系”!

国家电网这些天和神华集团做了笔不小的生意――将国网能源100%股权转让给神华集团，此次重组涉及资产总额约550亿元人民币。(尽管当事双方始终不愿证实该消息的进展，但是记者获悉，相关资产转让可望在6月30日完成交接。)国家电网被迫在电网企业不该挖煤发电的质疑声中剥离国网能源，割肉之情溢于言表。

国家电网剥离国网能源在最初的媒体报道中，被认为是在执行电力体制改革“厂网分开”这一步，但是电监会人士随机表示这次交易无关“厂网分开”，国家电网新闻处也对记者再次强调，“跟‘厂网分开’没有关系”。

5号文件明确，电力体制改革将按照“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”的四大目标实施。“厂网分开”主要是指发电和电网两块资产分开。

国家电网内部人士对记者表示，其实在“920项目”资产和“647项目”资产2007年通过拍卖等形式交给发电企业后，“厂网分开”这一步可以说已经完成，国网能源所属的发电资产以前主要是承担电网内部调峰调频作用，根本不在“厂网分开”的范围内。

资料显示，在2002年启动的电力改革中，原国家电力公司分拆为发电资产和电网资产两大部分，不过有920.01万千瓦和647万千瓦两部分发电资产被“暂时保留”在国家电网公司旗下，业内俗称“920项目”和“647项目”。

对于这个问题，中央财经大学中国煤炭上市公司研究中心主任邢磊表示，国网能源所属的发电资产虽然这些年来一直是国家电网以调峰调频名义运行的，但终归还是发电资产，不符合“厂网分开”的原则，所以这次转让也是贯彻电力体制改革的问题。

虽然确实不算是“厂网分开”，但电网涉煤是不务正业的表现却是多年以来饱受诟病的难掩事实。

“应该更彻底些，干脆把辅业推向社会，彻底跟电力系统脱钩，没必要再搞出新的大央企。”原电监会副主席邵秉仁认为。

“五号文件”大致归纳为两点，一是厂网分开，二是成立区域电网，最终输配分开，并建立电力市场。然而，事实正好与当初的改革设计相反，目前国家电网公司辖下五大区域网公司基本被架空，其职能已由新成立的国网区域分部以及省网公司接手。区域电力市场处于进一步萎缩的境地，区域网最后被上收到国网或省里。很显然，这个格局对市场化、电力结构，甚至对技术都是不利的。

“电网垄断、监管乏力、价格行政管制的局面日渐严重，原有的改革成果都有可能变质。”业内人士无不担心。

主多分离――不得已而为之的迈步!

继电网主辅分离改革完成后，目前主多分离也进入到收尾阶段，不久前报道称，这项耽搁了近八年的改革终于将实现国家电网无多经(民营多种经营企业)的目标，并让职工持股及享受分红的福利成为历史。

其实电力企业的主多分离改革从2005年开始启动试点，但推行难度大、步履一直是十分缓慢。

为多家电力多种经营企业提供过管理、改制咨询的天强管理顾问公司总经理祝波善认为，电力行主多分离改革一直没能很好推进，就是因为主业和辅业在人员与业务上双关联的利益格局，全系统没有动力去改革。

不过现在看来，此次改革终于开始“动真格”。按照国家电网的说法，国家电网到今年年底将再也没有任何一家多经企业。

祝波善表示：“多种经营企业，这一步已到了不得不迈的状况，否则就太迟了。”原来，动真格也是有着不得已而为之的难言之隐!

输配分开――或让电力体制改革不再“夹生”!

就我国“厂网分开”、“主辅分离”、“主多分离”、“输配分开”的电力体制改革方向，我国电力行业应如何改革呢?输配分开或是最终出路!

“产业链中如果某一个环节是由政府管制的，其必将影响公平竞争，”国务院研究室综合司副司长范必说。

政府在产业链某个环节管制所表现出的问题，在电力运行上尤为突出。如动力煤持续高位运行时，发电企业亏损加剧，价格部门调整上网电价，并视当时的经济运行情况(特别是CPI值)来决定是否同时上调销售电价。这几乎就是目前中国处理煤电矛盾的全部思路。但电价调高后，往往会引发煤炭新一轮涨价，发电企业会再次提出煤电联动要求，国家则再次调高电价。煤电每联动一次，下游用户特别是工商业用户，都要付出更大的用电成本。这一煤电联动的价格循环，根本无助于发电企业摆脱困境。煤电联动实行了两次就告搁浅，正说明这种解决方式不可行。

如何才能实现电力运行完全由市场定价呢?

“要解决我国电力改革中的种种问题，就必须加大对行政垄断体制改革的推进力度。如果让旧体制管制和行政审批的利益者来主导电力改革，囿于种种利益链条的捆绑，必然不可能放弃现有的模式。”中国政法大学教授刘纪鹏告诉记者。

国家能源局新能源与可再生能源司司长王骏更是进一步指出了改革的具体思路，“按照合理成本加规定利润的规则，通过同业间资产量、输配电量和运营效率的横向比较，对各级电网企业分别实行单独定价，确定并公布其年度准许收入总量和相应的输电、配电所有路径的过网电价。”

按王骏的说法，就是将政府行政定价转为市场配置资源，以市场供求关系形成价格。在整个电力产业链中，输电这一自然垄断环节可实行政府定价，但在发电侧和需求侧则实现市场竞争。

所谓输配分开，就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆，输电环节由电网管理，而售电环节则是将地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放到地方。但相对主辅分离，输配由于涉及电网的“公司账本”，被认为分开的难度远高于主辅分离，所以在主辅分离后，能否继续实质性推进“输配分开”则成为电力改革的“攻坚”阶段，实施的困难很大。

打破电网利润“黑洞”――除电网垄断的核心突破口!

可喜的是，近日，国家电监会又发布《输配电成本监管暂行办法》(以下简称《办法》)，针对电网企业输配电成本核算及支出提出一系列监管措施。这意味着电力改革第三步“输配分开”开始提上日程。

“成本核算和利益分割是实施电网输配分离的两个主要难点。”中投顾问研究员宋智晨告诉记者。

电网输配电成本核算和支出一直被认为是电网利润“黑洞”，而打破这一“黑洞”也被认为是打破电网垄断的核心突破口。推行电网输配分离改革，则成为实现这一突破的主要着力点。

对于目前的电力市场现状，宋智晨打了一个形象的比喻。他说，目前的电力市场类似于高速公路与汽车全部由一家公司经营。而如果分开，这家公司只负责高速公路的建设和维护，汽车运输则由无数的小公司负责运营。对应电力市场来说，输配分开后，输电市场仍由电网企业垄断，但是由于成本透明，电网企业只能获得“过路费”，下游的配电市场则有大量的配电公司进行市场竞争。因此，“电网输配分开导致电网企业不再参与下游的配电市场，仅是专门负责电力运输。这样就会打破电网企业对下游市场的垄断，实现电力市场的自由竞争。”

这一模式在国外已运行得比较成熟，以北欧电力交易体制为例，为实现竞价上网，保证消费者用上最便宜的电，北欧将电力产业链拆分为发电、输电、配电与用电四个不同主体。

其中，发电与配电，由民营公司运营，而输电则由垄断但非赢利的国家电网公司负责。在整个交易链条中，国家电网的任务是保证电力安全高效传输，只收取过网费。配电方和用电方可通过场外交易或场内交易方式，直接与发电方进行报价交易，最终依靠竞争形成的成交价格便是市场电价。

从国内情况看，由于输配分开迟迟没有实质进展，导致电网从电厂购电、再趸售给用电者的垄断角色无法改变，竞价上网的买卖双方被电网这一垄断者阻隔，市场电价的形成遥遥无期。因此，从电力改革下手，才能顺利实现资源品价格改革的目标。

按照这一方式，电网企业的利润不再与交易电量有关，其公用事业属性得以显现。比如，在“吃差价“模式下，由于新能源自发自用减少了电网的销售电量，因此遭遇种种现实阻力。而目前的风电发电成本已低于大部分地区的工商业销售电价甚至居民电价，如果扫清接入电网和多余上网的障碍，将真正在用户侧调动发展新能源的热情。而传统的火电等发电企业也不会只哭穷，而是会想方设法降低管理运营成本，提高效率，以增加其竞争力。