深化电力体制改革的价值、动力与策略

电改价值论

改革开放以来，中国电力行业完成了举世瞩目的大规模调整发展，成绩显著；但电力紧张的问题依然没有完全消除，地区性、季节性、时段性的电荒甚至有长期存在的趋势。而不独中国，印度等新兴经济体长期遭受着更为严重的缺电困扰，西方发达国家同样电力发展缓慢。20世纪80年代以来世界范围的电力市场化改革至今没有最终完成，大规模停电事故在各大洲屡见不鲜。

电力供应之所以成为一个世界性的问题，概因电力基础设施的建设需占用大量资金与资源，归根结底是由全体社会成员来埋单，因此其发展态势在根本上取决于其所创造的价值——如果这种价值明显高于各项社会成本，“经济发展、电力先行”自然水到渠成；而如果增值空间有限，在对公共资源的竞争中缺乏显著的比较优势，则往往陷入一种缺之可恼、增之无报的决策尴尬。

传统上，电力是被作为基础产业与公用事业来看待的，但这种定位本身，就从根本上对其产业价值进行了一种封顶。在工业化前半程特别是重化工业阶段，单位产值电耗急剧增长使保障供电的价值较高，于是电力发展众望所归；而当经济社会发展进入更高阶段之后，电力在大多数国家往往进入一种依据短缺损失的负面激励而低水平维持的发展状态。

因此，推进电力改革的终极目标必将指向全面提升电力产业的价值，即通过体制、机制、流程、架构的深刻改革使电力产业能够为社会奉献更大的价值，进而实现行业自身的持续健康发展，解决电力供应的世界性问题。

进一步优化电力产业的基础保障价值。当前，中国工业化、城镇化以及农村现代化的发展进程还未完成，不同地区之间发展模式与发展阶段落差显著，电力领域同样存在多种不平衡与不同步。通过推进电力产业的协调发展与责任发展，更好地遵循客观规律、理顺权责机制，有利于在中央层面不断提高科学决策与宏观治理能力，在地方上有效保障民生权益、维护基本秩序，从笼统粗放的电力供需总量平衡，更加因地制宜地兼顾各地各类需求差异，更加与时俱进地维护产业整体发展，在更好满足全面建设小康社会电力能源需求的进程中，实现电力产业基础保障价值的进一步优化。

有意识提高电力产业的生态承载价值。随着经济社会发展，资源环境的价值在世界范围不断提升，电力因其对于环境的巨大影响以及对于资源的大量占用，通过外部成本不断地内部化，不经意间已成为越来越高生态价值的庞大载体。近年来，在中国每年高达8000亿元的电力投资中，可再生能源、脱硫除尘、洁净发电等领域已占据越来越多的份额，“十一五”以来煤电建设几乎完全由上大压小、热电联产等政策引导。随着中国生态文明建设的不断深入，通过推进电力绿色发展，有意识地承载并服务于更多资源环境生态价值的实现，将使电力产业自身获得新的价值与发展空间。

历史性激发电力产业系统整合价值。目前，新能源、智能电网等领域面临重大技术突破，电力作为网络性渗透性最强的基础产业，如果能够面向未来，抓住机遇，主动变革，有望实现产业价值的飞跃。虽然早在40年前美国就提出能源独立的口号，但在全球配置的、日益不稳定的现有世界能源市场体系下，主要经济体（美、日、欧）至今都远没有实现能源独立。通过推进电力智能发展，一方面可以促进多样化本土化新能源发展，解放需方生产力，缓解一次能源不独立的压力；另一方面可以智能整合电力能源相关关系（能源生产体系、载能用能体系及相关信息体系），释放系统优化所蕴涵的巨大效益；与此同时，通过引领新技术新产业变革，完成信息化与工业化的深度融合，从更高层面提高国家竞争能力及持续发展能力。

显然，通过推进电力智能发展，将大型经济体保障电力供应的问题上升为一个系统整合能力问题，使能源安全的博弈从地区资源层面的竞争上升为国家能力层面的竞争，这无疑是当下技术突破产业革命所带来的重大历史机遇。特别是对于中国的新兴经济体，通过全面提升电力产业的基础保障、生态承载、系统整合三大价值，不仅可以有效治理电荒、塑造经济新增长点，而且还将使国家的能源安全态势，从目前在既有市场格局中被动的腾挪折冲，转变为在新兴市场领域中主动的弄潮领舞。

总之，通过推动能源生产和消费领域的革命，通过促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，新一轮电力改革可望与上世纪80年代农村经济体制改革一样，成为推进中国现代化进程的又一关键性步骤，从一次行业内部改革升级为一场中国式的电力革命。

电改动力辩

改革，是全面提升电力产业价值的必由路径，不仅是体制、机制、流程、架构的深刻变革，更涉及重大的利益转移。因此，电力改革必须有充沛而持续的动力。深入分析新中国成立60余年以及世界主要国家电力发展与改革的普遍规律，可为在新的历史时期深化电改找到三大驱动力。

问题驱动力。2002年以来中国电改取得了超出预期的成效，不仅提升了生产效率与科技水平，而且通过多元主体自主经营，迅速应对了预料之外的装机短缺、消化了世界范围的一次能源涨价并积极承担了各项社会责任；发电环节所形成的比较竞争机制，在投入产出、工程造价、劳动生产率等方面带来了显著优势，更是体现了市场化改革带来的效益与活力，证明了这个基本方向值得坚持。

但与此同时，电力领域依然存在若干深层次问题。一是对于市场认识不到位，重企业重组而轻公权建设，国家层面决策力、执行力不足，行业层面系统调度、安全机制逐步削弱。二是对于产业运行机理认识不到位，形成集权力垄断、业务垄断、市场垄断于一身的国家电网特殊业态，人为放大了垄断的负面效果。三是对于电力供应总体形势认识不到位，重引进竞争而轻供应保障，新型电荒长期难以破解根治，地方上更缺乏民生保电长效机制。

成效驱动力。问题与矛盾，是推动电改的最直接动力，但并非决策的核心依据。新中国成立60余年，改革开放已经超过一半时间，电力管理体制则已历经十余次大的调整，不论国家层面还是行业层面，改革已成常态。与此同时，世界范围的电力市场化改革均未最终完成。中国电改亦不可能追求全景式的一步到位式的理论模式，而只能在坚持基本方向的同时，以积极探索阶段性成效为主。

深化电改头绪复杂，众说纷纭，但基本可以归结为职能改革、机构调整、产业制度完善这三类路径。通过情景分析与策略比选可见：如果以主要管电职能（如价格）改革、或者电力（能源）管理机构调整作为主线，不仅不易执行到位，在短期内往往更难显现成效、评价效果；而若以优化电力产业制度为改革主线（相关电价改革作为配合），不仅体现了电力技术经济特性，而且相对容易操作并有利于尽快体现成效，是下一阶段深化电改的合理路径。

需求驱动力。十八大后中国进入一个新的历史时期，同时也迎来了新的改革窗口期，而电力行业具备诸多率先启动改革的有利条件——国有资产比重高，集约化基础好，对国家政策执行力较强；具有很强的安全意识与社会责任意识，改革的风险可控；作为基础产业改革先行者，改革深入人心、舆论强烈支持；作为基础性产业平台，电改的外部效益可惠及多个相关产业；深化电改有利于更好保障民生，直接服务于和谐稳定大局。

推进电改，要有利于破解行业难题，有利于体现决策成效，更要服从服务于经济社会发展的新形势与新要求。在新的历史时期，电改要与保障民生权利、梳理央地权责、支撑宏观治理相适应，更应在服务发展转型、探索经济新增长点方面发挥更大作用，全面提高电力产业价值。因此，新一轮电改的新思路，既要促进电力发展、治理行业积弊，更要跳出行业服务大局、重构新的话语体系——系统综合推动电改的问题驱动力、成效驱动力与需求驱动力，形成在新的历史时期深化电力体制改革的目标框架：

——以全面提升产业价值为核心，通过改革抓住历史性机遇；

——以调整电力产业制度为主线，携相关电价改革协调并进；

——以政企分开公权独立为前提，强化科学决策与调控能力；

——以优化垄断企业规模为切口，进一步提高效率与透明度；

——以对称开放用户选择为路径，建立多买/多卖的市场格局；

——以分离电网末端业务为契机，形成权责对等的保电机制；

——以智能能源网的建设为引领，抢占高点筑新经济增长点。