“十三五”规划：电网项目备案制电源项目招标制

破局需重设中立电规机构

记者：在电力统一管理的时代，电力规划工作流程更为顺畅。随着电改的深入，政府应该如何进一步确定规划权责？

欧阳昌裕：规划管理是政府职能，国务院电力主管部门是电力统一规划的责任主体，电网、发电、规划咨询机构和行业协会等是规划的参与主体，需明确职责。统一规划还须强有力的研究支撑体系。在电力统一管理的时代，无论是北京层面的电力规划设计总院、水电水利规划设计总院和原北京动力经济研究所（中心），还是各区域电管局（公司）和省电力工业局（公司），或是各区域、省级设计院，都有雄厚的规划研究力量，自上而下形成了规划研究支撑体系，每年都开展研究工作。2002年电改之后，该体系被分割和弱化了，有的处于停滞状态。当前要界定规划权责，同时政府部门要健全完善研究支撑体系。

目前电力规划研究支撑力量分散，研究深度不够，缺乏有效组织。国网、南网系统最贴近和了解电力系统、用户和地方政府，规划力量很强，但研究侧重所辖区域；电规总院和水规总院系统力量雄厚、经验丰富，但分属中能建和中电建两大辅业集团，对电力系统运行和用户了解不够深入，且水规总院长于可再生能源，电规总院弱于新能源发电；行业协会是电力企事业单位的联合组织，具有行业统计管理、资源环境研究和组织协调的相对优势，但自身规划研究力量较为薄弱。因此，目前各规划研究主体受限于自身归属和电力市场定位，或多或少有其局限性，需要政府部门进行有效组织，发挥各自优势与擅长，取长补短。

记者：那么，如何突破规划研究主体的局限性？

欧阳昌裕：关键在于电力规划主管部门要完善规划流程，有效组织，健全完善有机互补的规划研究支撑体系。还要按照5号文（《电力体制改革方案》）要求，充分发挥电网公司的优势，委托电网公司开展电力规划研究并提出建议。

从规划研究支撑的组织体系来看，我认为当前最优方案是重组划转或新建独立的电力规划研究中心，作为国家能源局直属事业单位，协助政府部门具体承担电力规划研究的组织协调、具体研究和重大问题调研工作。第二种模式，发挥行业协会的行业统计和联合、非盈利组织的优势，加强规划研究力量配置，委托其具体承担电力规划研究的组织协调工作。中电联2010年完成的电力工业“十二五”规划研究报告，就是在组织发电集团、电网公司和电规总院等规划研究机构完成十四个专题研究的基础上，经过了业内充分论证和研讨形成的总报告，基本反映了行业共识。第三种模式，则继续以电网公司的统一电力规划研究为基础，政府部门直接组织整合多方意见观点后形成国家规划。第四种模式即维持现状，如何有效组织需深入研究。

规划需具备可持续生命力

记者：根据你多年的电力规划工作，结合当前电力行业发展的新形势，完整、中立、科学的统一电力规划有哪些特性？

欧阳昌裕：第一，统一电力规划要体现国家电力转型调整发展的战略意图，实现可持续发展。统一电力规划要实现当下、五年和长远战略规划的统筹协调。

第二，统一电力规划是综合规划。包括经济社会、资源、环境等分析预测，覆盖电源、电网和用户全环节；不仅要规划新增部分，还要关注对现有系统的更新改造；规划还包括科技创新、环保、人力资源、设备、燃料供应运输综合平衡分析、资金平衡、效率效益、成本电价、政策措施等。综合规划下有很多专项规划，现在是电源专项规划较多，其它专项规划基本没有。

第三，统一电力规划要适应经济社会发展的电力需求变化。最重要的是坚持适度超前规划原则和建立健全规划滚动调整机制。

第四，统一电力规划要体现经济性。规划要满足各项内外部约束条件，特别要宏观测算将来的电价水平，使其控制在国内经济和居民生活可承受范围内，并据此调整电源结构和电力布局。如风电、光伏发电发展需涨电价或者财政补贴，应根据风电、光伏发电规划目标测算出将来的上网电价和销售电价水平，并测算未来的补贴总额和明确补贴方式。对生物质、天然气发电及分布式能源等都需做类似测算。因此，当下我国更应选择满足生态环境等约束下的更为经济的电源结构，优先发展水电、高效安全发展核电显然更为经济。

第五，规划要体现统筹协调性。一是做到网源协调、电源间协调，电网内协调、综合规划和专项规划协调和中央与地方规划协调。二是规划还涉及到国土、水利、环保、城建、国税、财政等多个部门，可以用国家能源委员会的平台来协调解决。三是提出的政策措施要有可实施性，是闭环的而不是开环的规划。如新能源发电、天然气发电和分布式能源发展规划目标，需要的国家财政补贴额度是否能够足额筹集到位、是否能够持续下去？或因此带来的全社会电价水平提高能否真正落实到位？这些都需要在规划中予以解决。

记者：电力规划要体现国家电力转型调整发展的战略意图，目前这一点在电网方面还未形成共识。

欧阳昌裕：用电需求和能源资源布局决定了电力结构布局。电网既要满足各种类型发电的接入和输送，包括大型能源基地、清洁能源发电和分布式能源等，又要能接入电动汽车、储能等新客户，还要满足用户包括选择权在内的个性化需求。在竞争性电力市场下，需大大增加跨区跨省等通道能力冗余度，才能保障电力市场有效竞争和跨区电能交易的选择权。竞争电力市场下的电网比计划经济下的电网作用更加突出。

目前电网规划的主要分歧在政府和电网等对电网未来发展方向认识不一，且焦点从过去是否要发展特高压到是否发展特高压交流同步电网上。电网电源的生命周期长，需从近、中、远综合考虑经济、社会和环保效益等。电力规划要做到全局最优，而不是每个具体工程最具经济性，更不能因为个别具体项目而否定全部规划。

规划要有刚性实施保障

记者：“十二五”仅剩两年，国家能源局日前提出着手“十三五”能源问题的调研工作，规范的电力规划流程应该如何？

欧阳昌裕：较理想的流程是今年就开展“十三五”电力规划研究，组织电网、发电、行业协会及相关机构开展工作，向全社会征召规划课题研究。明年，政府部门层级进行整合综合研究，听取各方意见，统筹中央与地方、综合与专项规划，统筹衔接各部委意见特别是政策措施，最终形成政府部门的总体和专项、专题规划报告，按规定程序上报国务院审批，审批后的规划报告在后年上半年对社会公布。

对电力企业而言，今年也应同步开展公司规划研究，其中电力部分或受政府委托研究成果，明年初上报政府主管部门。国家电力规划报告对外公布后，各企业再进行调整，最终形成自身规划。

统一电力规划正式发布之后，每年还要组织开展规划的滚动调整，以不断满足经济社会发展的电力需求，降低误差率。此外还要开展电力规划后评价工作。除了政府自评和滚动调整外，可充分发挥各级人大监督作用，组织开展规划中期和终期评价，对政府规划制定和实施进行过程监查，发现重大责任问题的可依法追责等。

记者：如何保证统一电力规划的实施和刚性？

欧阳昌裕：规划正式公布后，各级政府不得核准审批不在规划内的电力项目，否则追究责任。同时，结合政府职能转变和市场化改革，逐步淡化项目审批。今后规划内的电源项目应实行公开招标，电网项目实行备案制，通过市场竞争方式选择投资主体和确定基准（容量）电价，充分发挥市场配置电力资源的决定性作用。

同时，在全过程中及投运后，政府部门还要加强市场监督，包括追究投资失误责任以抑制国企非理性投资。按照“规划引导—市场配置—政府监督”运行机制，包括存量电源竞价上网和用户选择用电，构建中国特色的电力市场运行模式。国家发改委近日提出鼓励通过竞争方式确定水电价格，探索通过招标等竞争方式确定水电项目业主和上网电价，这是电价市场化改革的重要一步。

按照上述运行机制，就将规划和项目实施有机结合起来，加上发电电价应是容量电价和电量电价两部制电价，容量电价通过公开招标、电量电价通过市场竞价确定，而水电、风电、光电和核电等清洁能源发电的电量电价（与变动成本相关）很低，从机制上自然就会得到优先调度，不需行政命令，弃风、弃光、弃水等难题迎刃而解。