电力项目审批权该何去何从

12月10日，环境保护部有关负责人通报了环境保护部日前下放的环评审批权限的建设项目共25项,以上项目主要是基础设施类和环境影响较小的项目，其中包括分布式燃气发电、燃煤背压热电站等电力行业项目。

同时，上述负责人也表示，环境保护部将继续严格跨区域流域、环境影响重大、敏感复杂建设项目的环评管理，保留这些项目的环评审批权限。其中，包括“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）和产能过剩的煤电、钢铁、电解铝项目。

环评审批权应加强

环保部认为，上述项目环评审批权的下放，将有利于“充分发挥环境影响评价制度在优化经济发展、改善环境质量、预防污染和生态破坏方面的作用”。同时，也是国务院深化行政审批制度改革的决策部署。

对此，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示：“环评审批权限不仅不应该下放，还应该不断加强。”据他介绍，环境问题是典型的外部性问题。企业会污染环境，但是通常并不会承担相应污染治理等责任，这意味着企业的污染成本不由企业承担，而是由整个社会来代替它承担。

“从经济方面来讲，由于上述原因的存在，所以企业总会有污染的冲动和基本动力。”林伯强说，“因此，政府相关部门更应该做的是，加强环评以及企业污染监管，真正看住企业，而非下放权限。”

项目审批权仍有存在理由

据专家介绍，电力项目建设，不仅需要环保部的环评审批，最终还需要能源局的核准，也就是通常所说的拿到能源局的“路条”。

在今年4月份，曾一度传出有关能源局拟下放火电单机60万千瓦以下、煤炭新增产能120万吨/年以下，两个项目核准权限至地方的消息，但在随后5月份《国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目目录》中，却只下放了后者，而火电行业只是下放了燃煤背压热电项目核准权限，火电行业中规模通常相对更大的纯发电机组审批权限则未被提及。

据林伯强介绍，这可能跟目前国企运行考核机制有关。他说，“目前国内企业，特别是国企，对于企业经营的盈利与亏损情况，并没有很好地与企业管理者挂钩。”例如，有的国企出现连续数年的巨额亏损，但是其相关管理者并未受到问责。“国企投资成功，功劳全归管理者；投资失败，则管理者无需承担相关责任。”那么这种机制必然导致某些企业只重视企业的规模，而轻视企业盈利能力。这种盲目的、过度的投资也促使许多行业出现了产能过剩。

国际能源署全球能源展望组高级能源专家张树伟也曾对本报表示，“这是我国产能过剩的重要原因，投资主体不明确，风险分担不明确。”

林伯强认为，为了抑制这种现象，约束企业的投资冲动，能源局对相关项目实施核准，可以看成是一种对当前国企的运行考核机制漏洞的“打补丁”行为。

能源局审批权可逐步取消

不难看出，虽然审批权的存在，或许可以被认为是在目前企业的问责制继续建立的情况下的权宜之计，可以在一定程度上弥补这方面的缺失，但是事实上，对于国内审批权限的作用，也有业内人士提出了质疑：“目前我国在钢铁、水泥、电解铝等行业均出现了突出的产能过剩问题，那相应的审批在这方面是否真正起到作用了呢？”

“实际上，在企业问责机制得到更好完善的背景下，审批权是完全可以下放或取消的。”林伯强说，就目前情况来看，在能源领域，国家能源局的核准权限下放应该会是逐步的，先放小的再放大的，毕竟小的项目其综合影响可能相对较小；随着相关运行考核机制等大环境的变化，再适时地进一步下放或取消相关审批权限。

“另一方面，对于私营企业来讲，国家能源局的核准完全是可有可无的，应该取消。”林伯强说，“相对于国企，民企更不需要审批。”毕竟私营企业完全是自主经营、自负盈亏，权责是分明的。对于这类企业，只要符合环保等相关方面的规章要求，就应该有权建设生产，无需能源局的核准。“可以说，除了极为个别的关系国计民生的项目外，国家能源局的相关核准都可以取消。”

做好规划或是不错选择

对于审批权限下放问题，中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕认为，“审批权限的下放，不管是从中央下放到地方还是进一步的层层下放，本质上仍然没有发生变化，仍然是一种审批制度。”要实现使市场在资源配置中起决定性作用，必须采用其他办法。

欧阳昌裕认为：“更可取的办法可能是国家相关部门制定电力发展规划，对国务院审批的规划范围内的项目，采用市场竞争方式，向全社会招标选择投资者。”对于规划通常存在的时滞和合理性等问题，他说，“这可以通过‘滚动规划机制’来解决。这种机制既可以根据经济社会发展变化和电力供需变化，对规划进行适当调整，避免规划与实际需求出现较大差距；同时，国家可以通过规划对电力结构和地区布局，进行适时的宏观调控，以促进行业的协调发展。”

同时，欧阳昌裕表示：“电力工业和能源工业都是资金密集型行业，必须将宏观规划、市场机制与政府监管相结合，才能保证相关规划的更好落实，实现行业的健康发展。这也是更好地发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的题中之意。”