电力改革成“半拉子”改革原因何在？

中国改革开放30多年，95%的商品价格都实现了市场决定，但是相反95%的要素市场仍是国家管制。随着中国经济的发展，这种管制所带来的资源错配越来越严重，诱发了诸多矛盾。最为直接的就是能源市场，发改委做出任何调整，都会引发社会反响。而另一方面，能源使用造成的污染问题已无法回避。那么，应该如何调整能源价格产生机制，又该如何处理能源市场所产生的较大负外部性呢?记者就此问题专访了中国人民大学教授郑新业。

市场形成能源价格 而非模拟市场形成

记者：最近几年，油气价格调整引起的争议非常多，发改委解释是按照国际市场波动做出的调整。为何这样以市场波动来调整的模式，反而争议更大?

郑新业：准确地讲，当前的能源价格，特别是发改委的油气定价机制，是一种模拟市场定价机制，根据国际油气的成本价格，以进口原油的到岸成本为定价标准。看起来是依据国际能源市场的价格变化，但最大的问题是，这个价格是模拟的，能准确吗?能比市场做得好吗?全世界大多数国家都是市场竞争，为什么中国要设计出一套模拟市场竞争呢?发改委经常给出的理由是关系国计民生，所以要管。但问题是什么不关乎国计民生呢?政府来定价，实际上就是揽责上身。矿泉水也关乎国计民生，但是没有人管，也没见死人。当然能源价格定价机制改革可能要复杂一些。我觉得首先是油品进口权的放开，市场准入不改，后面的改革就没有意义。价格是表象，市场准入是关键。中国社会可能没有辩论的习惯，这样的问题是需要多多辩论的。石油在美国不关系国计民生吗?这就是个开放不开放的问题。我经常说，政府在这方面是种了别人的田，荒废了自家的地。

记者：那么如何进一步调整油气产业?

郑新业：对于油气产业，核心是开放准入。同样是能源产业，煤价上涨就没有多少人埋怨，因为市场有办法对付问题。煤价已经从1998年的200元一吨，涨到2010年的1020元一吨，电厂并没有担心，继续涨价就去进口。发改委管定价，典型的是种了市场的田，荒了政府的地。如果放开市场准入，放开进口权、生产、销售，发改委干好一件事即可，就是反托拉斯。比如中石化、中石油垄断了产业链的上游，那么下游就不该垄断，现在所有的油气市场零售都被挤死了。然后你又拥有了管道，把上游的油气输入挤死了。现在就中石油一家的上游管道，所有的油气都要通过它，下游的输入管道也得经过它，不然不行。为什么页岩气现在没有人敢动?就算开发了，怎么运出来?卖给谁?又要去求中石油。如果放开市场，大不了自己想办法解决。放开之后，发改委只要监控垄断即可。比如处于上游的管道公司，必须独立，对上对下都没有利益。此时的主要监管标准就是“不准欺负人”。过去一段时间有声音说要管道独立，并且提出了学理解释。我认为这不是空穴来风，两三年内还是会独立起来，天然气占能源比重越来越大，没有一个独立的管道是不行的，否则中国的能源产业发展不起来。

记者：你说的央企在能源市场的垄断具体体现在哪里?如何打破?

郑新业：中石油作为一个央企，参与市场竞争没有问题。汽车市场上，长安汽车是标准的国企，大家并没有觉得这是个问题。有问题的是纵向一体化，利用自己在某一个领域的垄断力量。事实上，油气领域的改革可以延续2002年电力体制改革办法。当年的电力体制改革是对的，但问题是“半拉子”。当时的逻辑很清楚，发电领域能拆分的就拆分，不能拆分的严格管制，成立电监会，监管国家电网，目标很简单。国家电网是独一买家，不能欺负卖家。所以不能让国家电网拥有除了调峰之外的发电企业，否则它就会欺负人。这样它在发电领域就没有利益，谁便宜就买谁。另一方面，它又是独一卖家，所以要管输配电价。由电监会来管，卖东西的时候就不让电网欺负人。此过程中，设计了一个电力的成本监管，这是必须的，否则就会无限加大自己的生产成本。

开放生产要素市场 而非差别定价

记者：为什么说电力改革是“半拉子”改革?

郑新业：所谓“半拉子”，首先输配电没有改革，如果输配电领域引入竞争，就可以把成本挖掘出来。现在没有竞争，电网说是多少就是多少。第二，中间多样化的服务没有挖掘出来。很多争议，比如特高压等，其实都是国家电网自己的事。它也有委屈冤枉的地方，首先普遍服务没有展开，村村通其实是财政拿的钱，不能混在其他业务中。第二，收入和成本问题，这个账又是混着的。比如居民用电，中国和世界其他国家不一样，中国是反成本的，居民用电成本高，但是价格低，企业用电成本低，但是价格高，形成了工商企业补贴居民。结果企业就要求大用户直供，也不是不可以，但这意味着居民用电补贴的来源没有了。那么普遍服务谁负责?对居民和农业用电的补贴可否持续?政府要考虑到，老百姓也要考虑好。

记者：你提到这种错配在生产要素市场上是普遍的，企业在能源上吃亏，居民在其他领域也吃亏。比如土地市场，中国供给企业的土地价格很低，供给居民价格很高。这种错配和扭曲该如何看待?

郑新业：要素市场整体来看，土地的供给还是带有竞争性的。虽然属于政府，但属于地方政府。地方政府有着强大的支配能力，地方政府之间也有竞争，为了项目的引进，地方长官之间争得头破血流是常有的事。电力改革，长期以来老百姓有个误区，以为居民用电价由企业补贴就是好事。其实价格是可以传递的，从总体经济运行来看，企业可以把成本转嫁给居民。而且差别定价实际也很难发挥作用，因为企业可以搞自备电厂。我们的自备电厂规模很大，像中铝和山东魏桥电厂，都是很典型的例子。所以还是如之前所说，政府回到自己的活，监管好自己的事，搞差别定价，只能鼓励自备电厂进一步扩张，而这些电厂的排放效能肯定很低。

记者：如此来看，要素市场扭曲非常普遍，那么应该如何调整?其中能源市场的调整对于解决要素市场的扭曲有什么意义?

郑新业：要素市场价格扭曲非常多，劳动力成本、环境成本都没有反映进去。我觉得很难讲能源市场的建立与完善跟整个要素市场改革有多大相关性。但我认为，能源市场的大思路是比较清楚的。从电力体制改革出发，改革搞彻底，对于油气市场是很好的借鉴，再把煤炭市场放在一起看，就很清楚了。电力、煤炭、油气，能源市场就是这几个项目。为什么说政府该做的事情没做好?为什么说发改委种了别人家田，荒了自家地?市场准入放开，事情就很简单。首先是市场形成价格，第二是负外部性监管，第三是普遍性的公共服务，决策逻辑就非常简单。如果电厂竞争形成成本，大家都没话说。如果认为电的成本太低，不利于解决污染问题，可以加负外部性，通过税收杠杆调整，交环境税、碳税都没关系，这取决于每度电的成本。能源采掘和生产造成的负外部性，可以想办法复垦，办法很多。但有一点必须注意，如果市场均衡价格是七毛钱一度电，那和政府没关系，用得起就多用，如果贫困群体用不起，可以有其他办法。如果认为太低了，没有反映环境成本、二氧化硫、重金属污染，可以税收调节或加价。政府还有第三件事，市场出现了寡头垄断，要用反托拉斯法去管。简单说，如果没有反映外部性，由价格司去管，如果需要保护穷人、提供普遍化服务，那民政部去管，如果觉得需要消费交叉补贴，可以收补贴基金，就是普遍服务基金，这都可以。但要注意补贴措施导致的价格转移，企业有很强的加价能力。

记者：能否说能源市场是目前要素价格机制改革最简单的领域?

郑新业：能源市场应该是要素价格机制最好改革的地方。现在的问题是政府要认识清楚，老百姓也要认识清楚。我们经常听说，燃煤价格改革，油气价格改革，政府要出钱等等。但是政府的钱从哪里来?只能来自税收。能源价格改革的逻辑很简单，全世界比较成功的经验都是如此：第一步，先让市场起作用，形成真实的价格;第二步，如果对真实价格不满意，认为没有满足负外部性，可用税收杠杆调节加价;第三步，如果有贫困群体需要照顾，可以由民政部门出面，来购买服务，不要搞阶梯电价，纯粹给钱更好，而且我们的低保已经覆盖全国。

改革价格机制 而非建立统一管理机制

记者：如果改革能源价格形成机制，第一步或者最关键的一步是什么?

郑新业：进口权的开放，这是最最关键的一步。目前只有中石油等五家企业有油气进口权，所以开放是重中之重。在此基础上，反托拉斯机制起作用，对纵向一体化垄断企业进行拆分。第三步，反托拉斯监管，市场份额占到一定比例，就必须限制。中石油中石化，市场超过25%，就必须卖掉。中石油目前垄断上游，其实也不是不能拆分，可以收归国土资源部，竞价拍卖。如果保持市场稳定，上游允许垄断，那么中游和下游必须横向截除。比如可以成立中石油资源公司、管道公司、零售公司，出现大企业无所谓，只要有竞争就行了。

记者：相对于电网而言，输油管道的拆分更简单?

郑新业：不错，电网很难拆分，但还可以独立形成公司。比如现在有国家电网公司、南方电网公司，两大公司已经形成了竞争，可以看出一些效率。还有一个就是“yard-stickcom petition”，即标尺竞争。现在地方电网的考核都是这种自上而下的标尺竞争考核，特别严，搞得很好。电力体制改革，就是要把没走完的这步走完，下一步就是输配电改革。但这非常艰难，因为交叉补贴艰难，老百姓很难接受，所以推不动。我认为，在能源价格机制改革中，电力改革暂时可以放在后面，现在更好改的是油气价格，契机很好，支持力量远比电力价格改革大得多。

记者：一直有意见认为，应该建立一个能源部，总体来处理能源问题，你觉得有必要吗?

郑新业：完全没有意义，根本就无事可做，从国家能源安全的角度也没有必要。中国应该加入IEA，而且现在加入的成本并不高。因为IEA的标准是要拿出一些能源储备共享，中国其实一直在储备。IEA其实就是用户俱乐部，共享一些储备，也可以用别人的储备。为什么不加入呢?OECD障碍很容易突破，可以和美国谈判，因为加入了IEA，大家其实都在一条船上。美国设立能源部，主要是为了开发研究能源，类似我们的科技部。我们可以在科技部下设能源局，或者能源局下设科技司。而且能源储备，完全没有必要设立政府机构管理，企业储备肯定更好。所谓国家战略储备是无效的，这点从粮食储备就可以看出来。现有的储备数据能相信吗?造假的有多少?所以除了必要的国防储备以外，主要由企业储备最合适，或者花钱买储备，这最简单。

记者：是否需要建立能源统一管理机制?

郑新业：更没有必要，能源和豆腐一样，没有什么差别，为何需要专门部门管理?关键是放权。发改委价格司的任务不是定价，而是测量每个能源产品的负外部性，这是技术活，应该和社政司合作，搞清楚每种能源的负外部性是多少，然后保证市场竞争。邓小平早就说过，市场要为我所用。能源市场的主要矛盾是能源供给、能源安全和能源污染，我认为目前中国最大的矛盾是能源污染问题，这一方面是控制能源需求总量，另一方面是改善能源结构。当然目标不会长期不变。天然气在能源市场仅占5%，如果能上升到20%，污染问题会好很多。当前的主要矛盾是利益集团作祟，所以舍不舍得斩断利益集团的链条，这才是关键。

记者：中国的能源生产技术非常领先，特别是火电技术，处于世界的最顶尖水平。但是这种领先仅仅是生产的领先，排污防控并不在其中。如何解决此种落差问题?

郑新业：这是体现决策意愿的问题，简单说就是雾霾还不够大。如果真想干一件事，以中国目前的条件，技术和资源不成问题。其实这可以简化成，要么给口罩和医药付费，要么给污染处理付费。党和政府也要做决策，到底是企业省几十亿，还是民众去医院?污染的测量技术，中国完全没有问题。过去我们常说污染治理，这是错误的，污染的重点在于预防。我们有最好的发电机组，污染预防做起来非常容易，国内也有做得很好的企业。说白了，政府的工作是什么?在美国，谁敢和E PA做对?罚款打官司赔死你。中国为什么污染问题这么严重，在线监测为什么搞不定?环保部有能力建设吗?全面监测，配监测车辆，引进技术，实现环保部垂直管理，这并不是难事。发改委价格司一方面给环保部提供技术支持，另一方面通过价格调节需求。把环保问题从后期治理提升到前期预防，中央从文件发放者变成具体的公共服务提供者、投资人，投资车辆、技术真正做监管。