加快推进电改的思考及建议

中国电力体制改革涉及改革宏观经济和微观经济两个层面，与政府部门改革和垄断国有企业改革相联系。

2002年初国务院下发《电力体制改革方案》即5号文的主要提法与党的十八届三中全会通过的《决定》精神基本一致。但是该方案实施两年多即陷入泥潭，近十年来电力监管乏力、电力价格行政审批、电网统购统销等体制性问题日渐严重，甚至电力体制改革出现了违背5号文基本要求的大倒退（比如撤销区域电网公司）。

中国电力体制改革的复杂性，在经济体制改革方面具有典型的代表性，或者说电力体制改革就是经济体制改革的一个缩影。如果能够突破电力体制改革瓶颈，那么中国的经济体制改革难题将会迎刃而解。

当前我国电力体制改革面临的主要问题

政府碎片性电力监管体系问题。我国没有建立相互协调的综合性监管体系，各个监管部门相互影响甚至相互制肘，影响电力监管效率，加剧了利益集团寻租。一是各种电价由国家发展改革委审批。二是电力服务由能源局监管。三是电力企业负责人业绩由国资委考核。四是电力项目由发改委核准。

政府电价管理制度问题。一是政府对电价采取成本加成定价方法直接审批，阻碍了电力市场发育，加剧了博弈和寻租行为，不利于对电力企业经营业绩考核。二是电价调整自圆其说（比如2013年电价调整本来是一个复合过程，为规避煤电联动政策偏偏只说是结构性调整），缺乏确切的规则、透明度和公开清算制度。三是独立的基于绩效激励的输电电价及配电电价制度缺失，不能正确引导电网有效率的投资，加剧了资源的不均衡分配。四是煤电价格联动政策不科学、操作性不强，严重地影响了投资者预期、发电商经营行为及动力煤市场发育。五是电价失去了价格的基本功能，电价调整错位代替财政税收政策成为调控宏观经济的一个手段，掩盖了经济运行中的矛盾，影响了电力行业的健康发展。六是上网电价越管越多、越管越细，甚至打着各种节能环保电价的名义，实际上是在向计划经济的以成本项目定价方式倒退。

严重信息非对称性问题。一是调整电力价格所依据的信息主要靠电力企业提供的财务信息，往往各有关方面所掌握的数据不同，一方很难说服另一方，最后靠有权力的一方拍板。二是对输配电成本的监管还是沿用财务会计的那一套，基本上流于形式。三是监管会计制度区别于财务会计制度，用于价格调整和经营发展业绩评价，在我国还是空白。四是输电服务及配电服务绩效评价还没有有效开展。五是基于监管的经营发展业绩和输配电服务业绩社会审计和政府审计还是空白。

电网存在诸多阻碍竞争问题。一是电网集网络自然垄断、调度垄断、交易垄断、购售电垄断、现金流量垄断、非电竞争性业务等不相容业务于一身，既当裁判员又当运动员，并占有不该拥有的资源，加剧无效率和寻租行为。二是电网利用自然或非自然垄断权力将资源或利益向竞争性业务转移或输出。三是电网独家垄断购电和售电业务，阻碍竞买竞卖发电市场形成。四是电网利用购销差价盈利模式垄断现金流量，大幅降低其对宏观货币政策变化敏感度，致使其过度投资，大幅虚增的收入大大增加了在世界财富500强的排位。五是电费结算垄断、调度权力垄断、电量计划垄断（或主导）强化了电网寻租地位。六是电网购销差价盈利模式与调度垄断及电量计划主导权的结合，可以提升电网的盈利能力，同时损害公平和发电商利益。七是电网一家管、输配电业务不分提升了电网在信息非对称条件下的博弈能力，同时也降低了政府监管能力。

市场竞争规则基本空白。一是年度双边竞价机制空白，电网购电量或发电商上网电量基本上由政府和电网共同主导确定。二是短期电力市场、电力辅助市场及期货市场规则空白。三是存在极小部分的替代电量竞争，但在公平、公开、透明方面存在一定的问题。四是大用户直购电试点，根本就不是双边竞争机制，不能说试点成功。

电力企业政企不分问题。一是电力企业承担政府管理职能，而且这些职能与企业自身效益相矛盾，比如保供电问题。二是电力企业承担政府宏观调控职能，这些职能也与企业自身利益相矛盾，比如在经济形势严峻情况下的电价调整问题。三是国有企业一股独大问题，使电力企业公司治理机制带有明显的政府色彩。四是电力企业领导班子成员基本上按照党政干部的选用方法，而进行的公开选拔试点仅仅是个形式而已。五是电力企业资源市场化配置程度极低，特别是人力资源配置方面。六是电力企业基本上实行党政机关准政府的管理方式，特别是集权化问题影响了市场化进程。七是电力企业政企不分问题大大降低了其对市场反映的敏感度。

电力改革思想和实践进入误区。一是十多年来国家电力体制改革领导机构和工作机构职能名存实亡，根本不能发挥作用，甚至销声匿迹。二是一直以来主要存在坚持5号文与反5号文两种不同意见，其实质就是市场化和非市场化的争论，但是反5号文派别占上风。三是反5号文派别就是既得利益集团（包括受其操纵的专家或伪专家），他们公开散布“输和配电不能分离”、“电网不能拆分”、“绩效激励电价制度不适合发展中电网”、“电力调度、交易体制独立和电网分离不利于安全运行和资源跨区域调度”等等奇谈怪论蛊惑人心。四是电力体制改革出现大倒退，旨在建立区域电力市场的大区电网公司被撤销，主辅分离不彻底，电网大举投资与其有紧密业务关联的竞争性业务，出现垄断业务向竞争业务输出资源和利益等等。五是电力改革缺乏顶层设计和整体推进，不敢触动既得利益，仅仅局限于局部或增量的改进尝试。

十八届三中全会为电力体制改革明确了方向

第一，要加快推进电力行业监管体系和监管能力现代化。

《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

《决定》要求，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效经济社会事项，一律下放地方和基层管理。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。

而电力行业监管体系是国家治理体系的重要组成部分，电力行业监管能力是国家治理能力的重要组成部分。电力监管体系和监管能力现代化，既要符合国情又要与国际接轨，有利于完善宏观调控措施，有利于推进电力市场化进程，建立公平、有效、透明的、中央和地方两级政府责权分明的电力垄断业务价格管理机制和有效的电力市场竞争机制。

一是建立输电或配电业务准许收入或价格制度。二是建立输电或配电服务绩效评价制度。三是建立输电或配电服务绩效与准许收入挂钩制度。四是建立输电或配电业务费用收取、结算和清算制度。五是建立以监管会计制度为核心的监管信息制度。六是建立调度电量平衡监管制度。七是建立电力交易中心监管制度。

第二，要充分发挥电力市场在资源配置中的决定性作用。

《决定》指出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

一是要建立国家级、大区级、省级、地区级四级分层开放型完全竞争性电力市场（交易中心）。二是自然垄断电网要无歧视对电力零售商、用户和发电商开放。三是建立由发电商上网自由竞卖、购电商或用户自由竞买决定电量和价格的双边竞争机制。四是建立具有电力特性的即期和远期电力市场。五是建立实体经济与虚拟经济有机结合互相促进的电力市场。六是要建立不同电源能够互相竞争的电力市场。七是建立电价向电力终端用户顺利传导、各业务主体结算流畅、平衡账户有效发挥作用的电力市场。

第三，要切实处理好政府电力监管与电力市场之间的关系。

《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

《决定》要求，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

一是政府和市场“两只手”应该在电力体制改革过程中和电力市场正常运行过程中相互紧密配合发挥各自不同的作用。二是对自然垄断业务分类、分离、拆分监管符合电力体制改革方向。三是实施基于绩效的输电及配电准许收入或价格限制制度是电力监管的主要内容。四是取消电价的财税替代职能是厘清并完善宏观调控机制和微观运行机制的必然要求。五是建立公平、高效、透明充分竞争的电力体制改革的最终目标。

第四，要实现电力垄断业务与竞争业务的分离。

《决定》指出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。

《决定》要求，完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。《决定》要求建立公平、开放、透明的市场规则。

实现电力垄断业务与竞争业务的分离是电力体制改革最为基础性的工作，但是电力价格改革、市场规则建设、监管会计制度建设必须与电网垄断业务与发电和售电业务相适应，同时电网的收入必须与准许收入相一致。为了提高监管和垄断业务效率、公平度和透明度，促进企业精细化管理，还应该对电网不相容或差别较大的垄断业务进行分离或实体性分开（输电业务与配电业务、调度、交易业务与电网业务）并适度划小实体规模（电网拆分）。

第五，要积极深化电力国有企业产权多元化改革。

《决定》指出，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度；积极发展国有资本、集体资本、非国有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济；完善以管资本为主的国有资产管理体制；健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

大力吸纳社会资本，加大电力企业产权多元化力度，提高电力企业活力和电力企业国有资本运营效率。国有资本（包括中央和地方）适度控制电网企业、适度控制核电企业、适度参股大型电力企业，取消电力企业行政待遇，实现经营者选择市场化。完善电力国有资产管理体制，建立电力企业国有资本运营制度，完善电力企业公司法人治理结构，强化高级管理人员责任约束，提高电力企业对市场敏感度。