电改老问题新矛盾再出发容易吗？

十八届三中全会决定提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的论断，对我国改革特别是电力市场化改革的深远影响将会很快显现出来。

关于市场在资源配置中的作用，近十多年来，我们的规范表达一直是“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”。为了行文方便，本文将这种表达方式简化为“市场基础论”，而将十八届三中全会的新表达简化为“市场决定论”。与市场的基础性作用相对应的，应是政府的主导性作用。所谓改革进入深水区，应主要是指市场化改革已不可避免地触及到政府权力体制和已形成的利益集团。正是由于“市场基础论”的局限，使政府在与市场的关系上始终占据主导地位，从而对我国经济发展产生着越来越明显的制约作用。不管加上何种前缀，在市场经济中，市场的作用都只能是决定性的。为什么转变经济发展方式的口号喊了十几年仍未取得明显成效，就是因为政府主导资源配置的地位难以动摇，不突破“市场基础论”的局限，很多关键性改革就无法推进，真正的市场经济就不可能建立起来。

电改十多年的重要经验与教训

主要成功经验：放开竞争是促进发展的最重要途径。

十多年来，发电能力快速增长的主导因素应该是放开了发电侧的竞争。有不少人对此质疑，认为需求的飞速增长是主因，结论为电力改革并非势在必行，垂直一体化的体制同样可以发展，这种看法显然无视我国电力发展中长期以缺电为主旋律的基本事实。

历史经验表明，传统电力体制下，无论规划能力、筹资能力还是建设能力都很难适应经济建设的正常增长，更遑论超速增长。除了经济发展低迷时期，我国电力每次实现供需基本平衡都是引入竞争的结果。在垂直一体化的体制制约下，很难想象厂网分开后发电行业那种百舸争流、千军竞发的蓬勃发展局面。十几年来，由于各大电力企业的相互对标，每个电力企业都不能不把不断提高科技进步和企业管理水平放在非常重要的位置，因为这两项水平直接关系到企业的发展规模和盈利能力。在设备与原材料价格不断上涨的压力下，单位千瓦造价不断降低，并连续创出新低，这也是过去难以想象的。

最主要教训：政府与市场的界限不清。

电力改革迟滞与推进不力的影响因素很多，特别是当我国经济发展处于机遇期，发展的主题压倒一切，GDP的快速增长使得改革的必要性似乎已不再那么迫切，以政府为主导、国有企业为主体的所谓“中国模式”大行其道；与此同时，高速增长初期的电力短缺也使得市场化改革不具备充分条件。而当我们回顾十年辉煌发展的成果时，却发现所遗留的一系列严重问题如产能严重过剩、资源过度消耗、环境高度污染等等已积重难返，每一个问题的化解可能都需要付出更多的财力与时间。

对于行业内关于加快改革立法，特别是要抓紧修订《电力法》，否则很多改革措施如大用户直购电等将面临违法尴尬的一再呼吁，政府虽然多次作出承诺，最终还是毫无进展，主要理由是立法条件还不成熟。实际上，在关于电力法最主要的争议中，政府与市场的关系如何界定，政府各部门之间如何分配权力都是焦点所在，在现行利益格局下，这些矛盾若无重大突破已成无解之局。如果通过下一步改革，相关政府部门之间将无权可分，政府才能成为公共服务型政府，并成为改革的真正推动者。在目前的体制下，政府放弃一分权力，市场就会前进一步。

上世纪90年代，外资发电企业装机容量曾占到我国总发电装机容量的12%，如加上集资办电后各类民营资本所占份额，我国发电市场直至本世纪初都曾是一个多种所有制并存的开放性很强的市场。而不到十年之后，据原国家电监会2008年的统计，民营与外资企业合计所占份额仅不足4%，此后该份额仍在不断缩小，同时其绝对数量也已到了几近忽略不计的程度。在很大程度上，市场投资主体的多元化体现了市场经济的发育程度。政府主导和以国有企业为主体往往是互为因果的，政府配置资源的主导力越强，国进民退的现象就会越普遍。在一个以国有企业为主体的市场中，计划经济色彩会愈趋浓厚，国有企业同样难以遵循市场规律经营。

老问题与新矛盾

所有改革的目的都是要改变现行的相关资源配置方式，其核心就是“公平”与“效率”两大问题。回顾本轮电力体制改革的发展进程，改革的引发和在整个改革酝酿期内，主要矛盾都是电力相对富裕。改革的初衷首先是要解决厂网不分造成的公平问题，并由此切入，希望通过构建竞争性市场体系形成不断提高效率的有效机制。而在厂网分开基本完成，改革即将依次深入时，电力供需形势却发生了逆转。十年来，面对电力需求的高速增长，虽然没有放开电价，没有放开项目审批，也没有开展售电侧竞争，主要是通过发电侧的竞争实现了供需基本平衡。由此，改与不改，其重要性和迫切性自然会受到各种质疑。在此意义上，改革正面临一个非常重要的关口。

十八届三中全会对此做出了历史性的选择，市场决定论的提出意味着我们不仅要坚定不移地坚持市场化改革的方向，而且必须上升到新的理论与实践高度。在发展中出现的很多重大问题，主要是由于对市场配置资源作用的误解或错位。电力行业的发展与改革同样如此。尽管十年来的电力发展成就举世瞩目，但竞争性市场体系并没有建立起来，包括电价改革在内的电力体制改革越来越像一个中长期目标，这实际上意味着改革并没有真正列入现实议程。

电力改革已延续了十几年，市场化的方向始终在坚持，年年两会政府工作报告的相关部署，电力改革的重点虽有不同但都会提及，只是每年都基本未能完成，只好下一年再次重申。概括起来，本轮电力改革预定但未能解决的基本矛盾：一是如何建立市场化电价机制，无论基础性还是决定性，市场配置资源主要就是通过价格信号，价格信号无法正常传导或被扭曲，市场就不能建立或难以发挥作用。二是如何建立市场化投融资机制，尽管已将审批制改为核准制，但电力企业普遍反映企业并没有真正取得项目自主权，反而比未改之前更麻烦，投资风险更高。规划体制长期没有建立起来，“企业做规划，政府管项目”的角色错位现象已成常态。三是如何建立有序竞争的电力市场体系，对于输配是否分开，调度、交易机构如何组织，竞价方式如何确定等一系列市场架构问题一直争议不绝，难以决断；大用户直购电如何规范的意见并不统一，售电侧竞争怎样放开尚未提上议事日程；即使已形成的发电侧竞争也仍是不充分的，越来越成为国企之间或企业与政府之间的博弈，对民营企业的“玻璃门”反而越来越厚。

这三个基本矛盾说到底还是一个政府与市场的关系问题。电力首先是商品，但也同时具备公共品的属性，这使得放开电价的敏感度确实要比一般商品大得多，有的领导曾认为，电价很难放开，世界各国没有一个国家电价是完全放开的。但电力既然作为商品要遵循市场价值规律，需要进行市场化改革，电价放开便成为大趋势。市场化电价机制并不排除政府应该发挥的作用，只是市场必须起决定性作用。市场化电价机制能够走多快、走多远，实际上取决于政府转型的速度与深度。

改革的迟滞使原来的基本矛盾没有得到及时解决，而新矛盾却不断出现。我国能源发展目前最主要的约束条件是资源与环境两大矛盾，而十年前这两大矛盾都尚不突出。但发展的超速使得两大矛盾造成的问题迅速暴露出来，在全国环境问题急剧恶化和全球应对气候变暖形势的共同驱动下，能源问题与环境问题的一体化已成为重要趋势。“节能减排、低碳发展”已经逐步替代“满足需求、保障供给”成为电力发展改革的核心理念。这些发展中的重要变化将使电力改革面临的局势更趋复杂化。

再出发的切入点

近几年来，关于电力改革争论最多的是输配是否分开，调度、交易是否独立，大用户直购电如何可行等等，这些都属于市场模式问题，还有电价机制、售电侧放开方式等也都与此有关。现在需要进一步深入思考的问题则是，何种模式能够充分发挥市场的决定性作用？市场经济的整体效率之所以高于计划经济有两个突出的基本要素，就是“竞争”与“选择”。因此，下一步电力改革应是围绕促进竞争、扩大选择展开的。我们可以预期再出发的电力改革将包括四个阶段。

四个阶段可分别拟为：

1.确定方案。从政府如何转型为公共服务型政府、改变政府干预经济的方式入手，确定电力市场的组织、竞争、交易、监管等模式，提出新的电力改革顶层设计方案，并尽快启动立法程序，着手修订相关法规。政府应按负面清单管理模式放开相关竞争性电力领域的规制，以是否促进和保护有序竞争、扩大市场主体选择权为转型评价尺度。

2.建立市场。实现改革目标最重要的手段是形成竞争性市场体系，缺少清晰的市场体制设计，所有的改革都无法推进。根据改革顶层设计，以放开大用户直购电入手，逐步放开售电侧竞争，厘定输配电价，形成市场化电价机制，构建电力交易平台。

3.培育合格市场主体。在一个主要由国有企业构成的所谓市场中，如果只有由各级国资委代表的一个国家“老板”，是难以开展正常市场竞争的，打个不很恰当的比喻，如此竞争与一个单位内部的指标竞赛并未根本差别，其中的竞赛规则显然与优胜劣汰的严酷市场规则不会相同。应根据国企改革的总体部署，从将国企逐步改造为混合所有制企业入手，创造市场准入条件与空间，引入多元市场投资主体。

4.健全市场监管体制。市场监管的前提是市场和市场规则的确立。国家电监会成立十年，正因前提的缺失而无法施展身手。但国家电监会的成立在大棋局中有如一步“闲着”，时机成熟便仍自有效用，其十年中的组织、理论、政策准备将发挥重要作用。应根据电力市场建设总体规划，从不断完善市场监管规则入手，打破垄断，促进竞争，更好地发挥政府的应有作用。

十多年来，关于改革有过太多的希望与失望，经过漫长的争论和等待，电力改革终于可以再出发，尽管面临的问题已与刚起步时有着极大的不同，但我们已经站在一个新的高度，有了一个新起点。过去，矛盾的焦点可能是放开还是不放开市场与竞争，什么时候才能放开?通过市场如何打破电力发展的体制制约瓶颈？政府怎样保持对产业和市场的控制力？现在，问题本身已经发生根本性转换，那就是怎样尽快放开和促进市场发展？如何到2020年以前构建起使市场能够发挥决定性作用的竞争性现代市场体系，实现清洁低碳可持续发展？目标既定，行动逻辑便已经很清晰，应该在此基础上搭建出整体框架，尽快付诸实践，并在实践中持续改进完善。