信产部细说电信资费调整端由

2月21日，新出台的电信资费标准开始执行，伴随着电信资费调整以及听证会而产生的社会热
点因为新资费标准的执行而生温。在这个时候，本报记者就读者们反映较强烈的有关电信资费调整
过程和听证会的一些问题，对信息产业部经济调节与通信清算司副司长张晓铁进行了独家专访。




颇为健谈的张晓铁因为所在的经济调节与通信清算司直接负责制订通信与信息服务的资费政
策和基本电信业务收费标准，成为这段时间的热点人物，他的名字也伴随着“电信资费”这一百姓
关注的话题在媒体上频频出现。每天都要花半个小时左右的时间上网的张晓铁说，他对网上百姓对
于电信资费的种种议论和看法非常关注和理解。在此我们也希望读者们在接受新的电信资费标准的
同时，平心静气地听一听来自政府的声音。



■听证会原来曾经想过现场直播



记者：这次电信资费听证会似乎比上一次更为老百姓和媒体所关心，并且对于听证会过程、
内容不公开、不让记者采访等有很多批评意见。信息产业部作为此次听证会的主办者之一，对这怎
么看？



张晓铁：电信资费调整涉及到千家万户，为老百姓所关心，在资费调整过程中，我们也听取
了老百姓的想法和建议。信息产业部的想法，希望能通过媒体原原本本地对老百姓解释清楚，并且
公开听证会的全部过程。我们感觉目前媒体上的一些报道，还未能非常全面地反映各方面的意见，
许多意见没有充分反映出来。信息产业部愿意接受大家的意见甚至是比较激烈的意见，因为不管是
正面还是反面的意见，都能促使我们做好工作。



1998年底，我们开过一次听证会，这次是第二次。上一次听证会后我们听到了很多议论、批
评和建议，这一次我们也进行了很大改进，可是仍然与老百姓的期望值有差距。



在全国各个行业中，研究涉及全国范围的行业价格的，信息产业部是第一个召开价格听证会
的。电信业务影响面很广，关系到2亿多电话用户的切身利益，听证会开得好不好确实关系重大。
准备召开听证会时我们也曾想过进行现场直播，把听证会的内容和过程全部公开。但是说实话我们
也有些担心，宣传报道毕竟只有一部分人能看到，一部分人看不到，如果一些消费者不能了解到全
貌，听信传闻，可能会产生误解，弄不好会引起社会动荡。价格调整涉及方方面面的意见都不一
样，差距很大，我们都应该认真听取，但以什么方式报道我觉得还是要慎重。我可以给你举个例
子：1999年3月1日资费调整之前，有个别媒体报道手机单向收费要实行了，实际上只是一些传
闻。但是老百姓看了报道纷纷买手机，结果没有改，百姓意见很大。根据目前的规定，电信资费调
整方案在国务院批准以前仍是保密的，但方案经国务院批准后，能公开的政府也会尽量公开。我们
其实也希望媒体能够进行全面的报道，不管是支持还是反对的意见，让老百姓能认识全貌。在电信
资费的调整中，政府主要是协调各方面的矛盾，兼顾国家、企业和消费者三方的利益。信息产业部
应该说是站在一个完全中立的立场上，客观公正地进行电信资费的调整工作。



记者：信息产业部提供给听证会代表的都是哪些资料？



张晓铁：我们提供了两大本、总计16份的资料给所有的听证会代表。一本是我们组织所做的
一些测算结果、数据资料及在听证会之前我们开的几次座谈会的会议记录等。还有一本是网上下载
的东西，主要是中国电信开座谈会时提到的资费改革部分方案披露以后，搜狐、网易等一些网站上
贴出的大约2000多条意见，我们都下载下来提供给代表们，让他们也看看，这是网上的呼声。可
以供他们参考。



■消费者代表通过消协请来



记者：老百姓对听证代表资格有很多疑问，他们是如何确定的？特别是所谓的“消费者”代
表是怎么产生的？



张晓铁：基本上是信息产业部与计委协商后双方确定的。听证会如何召开，听证会代表如何
选择，目前国家没有实施细则，国家有关部门正在拟订相应的实施办法和程序，在这种情况下我们
只能依据《价格法》。按照《价格法》规定，属于公用事业的电信部门制定政府定价标准的时候，
应该由政府价格主管部门主持，进行价格听证，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必
要性、可行性。但是对听证代表具体如何选择没有明确规定。我们只能依据价格法确定的原则规
定，确定听证会的代表组成。



这次听证会的代表主要由3部分组成，政府部门，主要由各部委代表参加，他们代表各个行业
的意见和建议；运营商代表，主要考虑六大运营企业代表参加；另外就是用户代表，用户代表怎么
选我们是比较伤脑筋的。后来我们考虑用户代表主要分成两类，一类是普通消费者代表，主要是通
过消协请来的，1998年就是请消协提供的名单。因为我们考虑到一般来讲老百姓有意见会反映到
消协那里，因此消协能代表大批消费者的意见。另外就是从人大、政协代表中选取。把在人大、政
协会上提过批评、建议的人请来。我们同时考虑面要广一些，要包括农村的、学校的、工厂的、在
媒体上提过意见的专家学者等等。另一部分用户代表主要是一些大客户代表，包括一些知名的
ISP、寻呼企业等，他们既是电信业务提供者，又是中间商，而且是受调资影响比较大的客户。此
外还有一些在媒体上发表意见比较多的专家、学者。（听证会代表名单见31版———编者注）可以
说，我们在代表选取上没有任何倾向性，我们也都不认识人大政协的代表，只是给人大政协提出我
们的这些要求，请人大、政协办公室依据这些条件提供代表名单，他们选的过程我们也并不十分清
楚，也不知道他们会说什么话。



记者：上一次听证会有代表反映，在临开会前才得到通知，开会时才拿到相关材料，根本来
不及消化。这次是提前多长时间把听证材料给代表们的？[!--empirenews.page--]



张晓铁：上一次通过有关部门和消协请来的个别代表，由于种种原因，到开会前又无法参
加，只好临时更换部分代表，临时给材料。这次我们是提前半个月把材料就交到代表们的手里了。
给的时间长了也不行，因为讨论的方案总是在变化，我们要把最新的资料给代表，不能把过时的给
他们。如果提前几个月，我们提供的情况又变了。所以有些媒体说一个月还不够，要多一些时间给
听证委员，我说研究三个月都不够，一年都不够，光一个成本调查就要7－8个月的时间。方案出来
的时候，实际情况又变了。所以说提前半个月把资料给代表进行讨论，应该说时间足够了。



■听证会前讨论资费调整方案有30多个



记者：听证会上讨论的资费调整方案是谁定的？是如何出台的？与听证会前中国电信提出的
那个方案是什么关系？



张晓铁：从去年1月我们就开始准备资费调整方案，陆续开了5次座谈会（即7月14日召开的与
部分政协委员、人大代表的座谈会，8月2日上午召开的与国内主要电信运营企业的座谈会，同日下
午召开的与ICP、ISP及寻呼企业的座谈会，8月4日上午与专家、学者的座谈会，8月4日下午与大
用户代表的座谈会———编者注），对各类业务的资费调整提出过不止一种方案。每一个方案都要
进行论证测算，了解国内外的有关情况，调研及技术方面的可行性，使用了大量的人力。可以说，
为了确保方案的可行，一切能做到的，我们都尝试做到了。



为什么要开5次座谈会？我们主要是想征求的意见面能再扩大点，听取讨论时间能充分一些，
并且几次座谈会是把几个方面的代表分开，每次都拿出半天的时间比较充分地听取他们的意见和建
议。可以说，参加讨论的各阶层都代表着各自不同的利益。我们也希望他们能充分发表各自的意
见。



座谈会上光是针对市话调整方案提出讨论的方案总共30多个，并做适当分类，供代表讨论。
仅仅市话方案就有3分钟改为1分钟、3分钟＋1分钟方案、建立呼叫建立费的方案、针对营业区间
调整、全网资费调整方案等等，调整标准水平也不一样，还包括很多组合的方案。我们根据百姓、
媒体、人大提案提出的每一种方案都作了一些测算。



资费调整的各项业务间存在连带关系，一个环节变了，全都要变，某一业务价格上差几分
钱，业务收入动态和静态测算时，预测的数据哪怕只变化一个百分点，对运营企业的利润结果就很
不一样。因此资费调整方案不能随便定哪个就是哪个，也不是简单地仅仅依据成本就行了，如果不
考虑用户接受能力、不考虑运营、不考虑电信市场发展的情况、不考虑对国民经济的影响，仅考虑
某一因素，说实话随便哪个方案都是有道理的。进行结构性调整我们也有不少担心，比如资费水平
下降过多，造成电信行业全行业亏损的话，对百姓、企业都没有好处，不仅电信企业发展不了，还
会延缓电信业务的发展。消费者往往希望资费水平越低越好，企业往往希望越高越好，有利发展。
企业和消费者的利益往往是对立的。如果按照企业提出来的标准定，我们则要考虑老百姓是否能承
受得起，考虑资费调整对各方面的影响。如这一次出租电路的资费下调，只是对中国电信影响很
大，但是好处是促进了ISP、ICP的发展，也促进了其他产业的发展。



记者：既然听证会之前，就有这么多种方案，为什么拿到听证会上讨论的只是其中的一种？
有没有考虑在其中选择几种方案同时拿到听证会上讨论，最终再决定采纳哪种？



张晓铁：5次座谈会下来，谁是什么意见我们心里就有数了。如果我们把这30多个方案都拿到
听证会上讨论，意见、分歧会更大。因为大家都有各自的道理，都从各自的利益角度出发。可以
说，政府面对的是各种矛盾和利益的冲突。



我们可以充分听取民意，永久地争论下去，但是这是不负责任的，这次美国总统选举就是个
例子。如果调整方案迟迟不出台，对产业、百姓都是没有好处的。如果讨论半天，无法决定，还是
维持原状，百姓一样会有不满。政府可以很超脱，但是这是不负责任的做法。



我们拿到听证会上去讨论的这个方案，是集中的5次座谈会比较统一的意见，也是广泛地吸取
了各方面的意见，为了避免一些不必要的争论。其实在听证会上，我们听到的各方的意见和我们事
先想到的都一样，争论仍然很大。比如在讨论市话资费时，消费者认为是1分钟1毛钱是上涨，不接
受；但运营企业呢也有意见，认为本来说是“结构性调整”，把长途降下来，把市话提上去。可是
市话根本没提上去。企业认为是降价，老百姓认为是涨价，双方矛盾还是很厉害。但我们政府有个
想法，市话以3分钟计费一定要改。



在这种情况下，听证会后，我们又赶紧召集国家计委、财政部一起商量，研究出一个新的折
中方案。根据国家统计局的调查结果，市话65％以上的话务量在一分钟之内，90％话务量在3分钟
之内。所以我们上报的方案是仍然维持3分钟一次，对以后每分钟的计费方式作调整，这样打4分钟
的钱比原来少了，打5分钟和原来持平，5分钟以上是上升涨价。实际上保证了大部分老百姓基本上
话费没有太大提高，而企业的减收幅度降低，企业也能稍微认可，也实现资费的结构性调整目标。




■确定市话资费调整方案是听证会最大成果



记者：也就是说，这个3＋1的方案并不是听证会上确定的方案，而是会后根据代表们的意
见，会同国家计委等部门又有一次小范围的讨论，最终拿出的一个新方案？



张晓铁：这个3＋1的方案不是临时冒出的新方案，而是一个原来被否决过的方案。由于在听
证会上对1分钟1毛钱的方案争执不下，就有些代表提出了这个3＋1方案做一个过渡。事实上，信
息产业部认为这并不是一个好方案，因为在技术上实现比较麻烦。但是这个方案是各方都可以通[!--empirenews.page--]
过、接受的一个方案。说实话资费调整也不是调整一次就完了，不可能做到一个方案100％没意见
了再出台，也不是一个方案出台了以后就永远不再作出调整。这个方案是在原来讨论测算基础上又
拣回来的一个方案，所以说是有基础的。我们认为这是听证会一个很大的成果，就是确定下来了市
话资费的调整方案。这个方案虽然不是100％得到拥护，但是这个方案是接受度最高的，是集中了
多方面的智慧。所以我们把这一建议方案上报给了国务院，并得到了认可。



记者：是不是说，最后上报国务院的方案实际上是综合了5次座谈会、听证会和听证会后信息
产业部与计委又召开的小范围的讨论会后综合各方的意见出台的一个方案？



张晓铁：对。



记者：上报的时候，您觉得获得批准的几率有多大，是不是基本上就能通过了？



张晓铁：我不知道。我们还是非常担心的，担心被全盘推翻，让我们重新来。所以能不能通
过我们是真的没有把握的。



记者：那如果打回来会怎么办？还会走什么样的程序？



张晓铁：打回来就要重新搞测算，搞调查，把原来的程序再重新走一遍，包括再开听证会。
这大概又需要七八个月的时间。



■初装费将在“费改税”中逐步解决



记者：我听参加听证会的代表讲，在会上讨论了是否取消初装费的问题，但事实上，这次公
布的方案里并没有取消初装费，并且在上报国务院批准的资费方案中都没有涉及初装费问题，是这
样吗？为什么听证会上讨论的结果没有全部上报国务院呢？初装费到底什么时候能取消？



张晓铁：信息产业部一直是支持取消初装费、附加费的。收取初装费不是信息产业部自己定
的，而是国家给的一项产业政策。为什么要给这个政策？主要是为了调节供需平衡，加快通信的发
展。目前，中国发展电信业的例子被世界上一些国家当做经验来研究。在国际电联的年报里，也曾
提到中国的经验对电信发展作出的贡献。电信对于国民经济起到的拉动作用非常大。我们讲改革开
放，吸引外资，没有电信发展这一条件，外资也不会来。特别是电话的发展，可以说是吸引外资的
必要条件。在电话供需矛盾紧张时，这都需要初装费的支持。初装费、附加费作为一项国家政策，
对于国民经济起到了很大的作用，在听证会上，有代表提出，初装费还是要保留一段时间，或者逐
步减低等等，也提出了很多方案，大部分代表认为初装费应该取消，但不要这么快。否则会出现很
多问题，比如用户装机装不上、服务质量下降、走后门等等问题。



初装费既然不是“资费”，而是一项国家政策，因此在上报的资费调整方案中，没有把这个
列在里面。什么时候取消初装费，决策部门不是信息产业部。具体分管的财政部认为，初装费会在
费改税的过程中逐步解决。所以我们认为应把这个问题留给财政部统一考虑。但是我想在中国加入
WTO之前我们应该对初装费问题尽快有个说法。



记者：我们现在的电信价格并不是像国外电信企业那样依据成本制定，那么我们原来定价的
依据是什么？



张晓铁：电信资费要以成本为基础，但不能仅参考单一因素，价格制定起码应考虑业务之间
的关系，业务的供需状况，因此有人说，价格是一把双刃剑。价格如果定高了，能促进电信企业的
发展，但是会抑制消费，定低了，会促进消费，但是会抑制电信企业的发展。如果资费调得过低，
黑市情况会出现。并不是价格低了，对老百姓就一定有好处。政府要做的，就是利用价格杠杆调节
供需矛盾。



在西方经济学中有一种供给价格和需求价格，供给价格是企业愿意生产的最低价格，比如市
内电话标准要1分钟一毛钱才能保证企业发展，而需求价格是老百姓愿意接受的最高价格，比如初
装费若高于500元，我就不装了，供给价格和需求价格总是有矛盾的，这种矛盾怎么解决？就要在
市场上解决。在市场中，供求双方找到一个共同点进行交易，双方的成交价格就是均衡价格。价格
合理性体现在生产者愿意生产、老百姓也能接受的价格上。一般说均衡价格要受市场调节，是否合
理要通过市场来检验。



我们现在最大的问题是在电信垄断经营时期，必须由政府制定电信价格。世界各国在这一时
期也都采取这一政策，电信资费要由政府制定，防止企业依据垄断优势任意上调资费，同时政府必
须要保证市内电话的价格让大部分人能消费得起。因此政府采取交叉补贴来制定强制性标准，就是
本地电话资费定得低一些，而国际电话、长途电话还有一些办公电话普通百姓用得少，就把它的资
费标准提得高一些，用这部分费用补贴市话的亏损。世界各国政府都有这个责任，要保证大部分中
低收入的人用得起普通电话。政府通过这种交叉补贴提供电信“普遍服务”。



采取这样的定价方法有什么道理呢？这是根据“服务价值”理论来定价的，打国际电话的大
部分都是一些大公司、国际人士等等，他们使用国际电话谈生意、联系业务，通过使用国际电话获
得的附加值大，所以资费标准要定高些，也就是根据服务价值理论来定价。以前我国一直是采用国
际上这一通行方法，通过电信内部的交叉补贴制定资费标准，保证普遍服务。目前，我国中西部11
个省份电信运营仍然亏损，为了保证普遍服务，还不能很快取消地区间的交叉补贴。如果企业都仅
仅按专业成本进行核算，在定价上必然要把中西部的市内电话、农村电话资费水平提得非常高，那
大部分人就用不起电话业务了。



记者：那么现在对资费进行结构性调整的理由又是什么呢？



张晓铁：这主要是90年代以后，电信技术进步、电信市场逐渐开放两个原因，使市场出现了
很多新公司，他们出现以后是哪里利润高就往哪儿去。长途利润高、IP电话利润高就往这些地方
去。由于市话亏损，所以我们现在也没看到哪个企业要往市话里钻。在利润高的领域竞争激烈了，[!--empirenews.page--]
长途、国际电话的价格自然就降下来了，其结果是导致原来企业内部交叉补贴的业务补不了了，无
法继续发展。原有的按服务价值定价的理论也受到了影响，发生了变化。另一方面，为了保护市场
的公平竞争，政府要出来干涉，防止垄断企业依据网络优势挤垮弱小的新兴企业，不允许传统垄断
企业内部进行交叉补贴，要求搞专业成本核算。希望尽快破除垄断，保护竞争，让新兴公司尽快成
长。



■电信成本不是不能公开，是得不到多方的认可



记者：您刚刚也提到了专业成本核算的问题，很多老百姓都关心我们电信业务的成本到底是
多少？有没有具体的数据？为什么一直没有对老百姓公开呢？



张晓铁：电信企业的总成本是没有问题的，专业成本核算，也能核算出来，而且每次资费调
整都有这方面的核算的基础数据。关键问题是这个数据拿出去以后，可能有关方面都不能认可。
（全国本地电话通信成本测算结果见31版———编者注）各方面都认可的专业成本模型的建立是一
个世界性的难题，各项基础的成本数据我们全有，是过去7－8个月以来对成本的测算。但公布出
来，得不到各方面的认可。比如一个大楼里，空调、水、电力都是合用的，要核算成本，就要分
摊，哪些用于长途，哪些用于本地，哪些用于数据等等。这种分摊就有很多人为的因素在里头。尽
管这样，我们还是制定了很多方法把成本核算出来。我们算完了，拿给企业看，企业说太低了，不
同的意见很多；老百姓一看却认为电信成本算高了。价格要以成本为基础，这是国家对公共事业价
格的要求。在听证会上，代表们也提出要向百姓公布电信核算的成本。但是电信行业是一个比较特
殊的行业，它不光是基础设施，公共事业，也是高投入、高风险的行业，并且成本也不断地变化。
由于电信行业的新技术层出不穷，如果按历史成本进行核算，半年时间很多指数已经变了，测算出
来的结果已经没有什么意义了。一些专家提出要按预期成本测算，还有的建议使用长期增量成本等
等。但在实际操作过程当中，还存在着许多问题。



记者：那到底还要不要按成本定价？



张晓铁：要以成本为基础，但成本不是唯一的因素。比如，成本算出来以后，市内电话确实
成本很高。按成本定价，西藏、新疆等地成本非常高，大部分城市市话成本也高于目前的资费水
平。老百姓要求按成本定价，若不进行交叉补贴的话，定价以后，会是什么局面呢？大部分地区的
市内电话就要大幅度涨价，住宅电话也可能会高于办公电话，因为单位电话的成本会随着话务量的
增加而下降，那样的话，老百姓意见会更大。因此政府不能只考虑成本一个因素，我们核算出成
本，是多少就收多少，太好做了。但是我们不能完全这么做，老百姓日常电话支出会大幅上升，而
企业会很欢迎。政府还要强制性的保证普遍服务，城市就得补农村，少数人使用的盈利高的业务还
要补贴大部分人使用的而亏损的业务。国外在进行结构性调整时，也碰到我国类似的问题，但是许
多国家的电信市场开放后都建立了普遍服务基金，我国目前还没建立起来，还得搞交叉补贴。如果
我们把服务基金建立起来后，运营企业在农村、在偏远地区发展业务，国家出钱补贴你，鼓励企业
到贫穷落后地区发展电信业务，鼓励企业在成本高的地区发展市话。所以我们也希望通过媒体呼吁
呼吁，赶快建立普遍服务基金制度，保证市话不涨价，国际和长途等盈利相对高的业务还能再降
价。



记者：没建立起来的原因是什么？



张晓铁：我们正在考虑这个事情，正在起草有关规定，但如何建立这一制度还有不同意见。
我们希望你们媒体也多呼吁呼吁，普遍服务基金制度建立起来对电信资费结构性调整还是很有帮助
的，对老百姓也是有好处的。



随着普遍服务基金的建立，我们要加快电信资费政策的调整和改革。十五期间，电信资费将
由政府定价和政府指导价向市场调节价过渡，大幅度减少政府定价行为，扩大政府指导价和市场调
节价的业务范围，凡是形成有效竞争的业务，价格制定都交给企业。同时政府定价和政府指导价的
制定程序也会发生变化。过去，政府直接制定资费标准，我们打算从今年开始，政府将不再直接制
定政府资费标准，实行审批和备案制度，由企业提出和制定资费方案，上报信息产业部，由我们进
行核准，最后确定。