价格听证能否保障电信定价合理和公正

编者的话 7月2日国家计委颁布第10号令，宣布我国正式实施《政府价格决策听证暂行
办法》，这意味着今后水、电、煤、电话、铁路等关系到群众切身利益的公用事业价格、公益性服
务价格、自然垄断经营的商品价格在制定和调整时必须召开听证会，必须广泛征求消费者、经营者
和有关方面的意见，在上述各方论证其必要性和可行性后才能颁布实施。对电信业来说，这一办法
的实施对主管者如何进行管理，经营者如何依法经营，消费者如何消费都将产生重大影响，也产生
了众多热点问题，主管者、经营者、消费者对此都十分关心。为此，本报记者就其中的部分热点问
题采访了中国社科院信息基础结构与经济发展研究中心欧阳武秘书长、北京航空航天大学经管学院
韩德强教授、国务院发展研究中心市场研究所赵怀勇。这几位专家学者对此发表了精辟的见解，现
刊发如下。

记者：《政府价格决策听证暂行办法》(以下简称《暂行办法》)将于8月1日起施行，价格
听证会能否保障合理定价？如何保证它的公正性？

中国社科院信息基础结构与经济发展研究中心欧阳武秘书长：有这样一个暂行办法很好，
表明政府对管制价格的制定程序有了一个法规性文件可以遵守。价格听证会并不能保证经听证后制
定的价格一定是合理的，但一定是参与听证会的多数人所能接受的。保证价格制定的公正性首先要
保证参与价格听证会的人员具有代表性，其次要保证价格听证会的程序的公正，要让所有参与者都
有发表意见的机会，价格听证会的表决机制要公正，要让不同的意见都能自由地表决，使多数人的
意见成为最后的决策结果。

北京航空航天大学经管学院韩德强教授：对于公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断
价格的制定，听证会制度是十分必要的。对于这些领域来说，市场定价或者可能由于价格战而趋于
零，或者是由于价格结束而趋于无穷，或者对生产者极不利，或者对消费者极不利。比如暖气的定
价。我们知道，集中供暖的能源利用效率高，单位面积的供暖费用很低。但如果市场化定价，供暖
公司完全可以将暖气价格抬得很高。只要集中供暖的价格低于电供暖，消费者就不得不接受。如果
引入另一家暖气供应商，另建一套暖气管线，是否能解决问题？也不能。假如新的竞争者是为了给
消费者提供低价服务，那当然好。问题是，新竞争者也是要赚钱的。如果现有供暖商在新的管线建
成之前继续收垄断高价，什么时候新管线建成什么时候把价格调到零，那新竞争者还想不想赚钱？
如果新供暖者破产，供暖将仍然是垄断的。我想没有那愚蠢的新竞争者。因此，对集中供暖来讲，
必须对暖气价格制定进行民主化管制，而民主化管制的主要途径之一是实行价格听证会制度。当
然，还有其他民主化管制。例如对政府公用事业单位的总经理聘用实行任命听证会，甚至在适当范
围内实施选举制等。

国务院发展研究中心市场研究所赵怀勇：《暂行办法》的实施打破了以往价格决策部门关
起门来定价的方式，建立起了决策部门、申请方与利益相关人共同参与、相互制约的新关系。通过
公开听证的程序，可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄导致的定价不合理、群众意见大的矛
盾，有利于提高政府定价的透明度和科学化。从理论上来说，价格听证会能够保障中央和地方定价
目录中关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格的合理性。
这是因为，价格听证会打破了以往政府价格决策部门关起门来定价的方式，使政府在调整价格时能
够最大限度地考虑到国家、经营者和消费者等多方面的利益，即利益相关各方的声音都可以在调价
之前充分体现，这样，政府价格决策部门考虑的定价因素会更全面，定价过程会更加科学合理。另
一方面，举行价格听证会必然要求经营者公开经营信息，公开说明其调整价格的理由，这就解决了
市场信息不对称的根本问题，给了消费者最起码的知情权，有力地保护了消费者这一信息弱势群
体。

因此，首先应该有一个完善的制度保障，包括听证代表的产生机制、整个听证过程的运行
机制以及政府价格决策部门的决策机制等；其次，申请方提供的信息是完整而准确的，这是整个听
证的基础；再次，听证代表尤其是消费者代表具有较高的素养；最后，政府价格决策部门要公正执
法，政府价格决策部门应该从整个社会福利最大化的角度去进行价格决策，而不应代表任何一方的
利益。

记者：对政府价格和政府指导价加强听证力度，有政府决定价格的权威趋势，这与市场机
制的调节有一定矛盾。那么，市场价格是让有形之手来控制好呢，还是由无形之手来调控?

欧阳武：政府参与价格制定的服务和商品，一定是非完全市场竞争的服务和商品，也就是
说不能完全依靠市场来定价的服务和商品。政府参与定价的服务和商品应该是受到管制的一些服务
与商品。在这些服务和商品市场上，市场调节一定是有其失效的地方。因此，必须由政府来管制其
价格。价格听证会只是政府管制价格的一种方式，是一种能使政府定价更加合理的方式。如果一种
商品和服务的市场竞争已经很充分了，政府定价就没有必要了。因此，政府定价的服务与商品多集
中在公共服务领域和一些具有自然垄断性的服务与商品上。当然一些从垄断向竞争过渡的服务与商
品市场，作为一种过渡手段，政府定价也是可以的。

韩德强：通过价格听证会制定价格的确违背了市场无形之手的定价规则。问题在于，世界
上没有任何一个国家的全部商品和服务价格都是由无形之手控制的，部分垄断性商品和服务的价格
只能由有形之手来控制。事实上，发达国家的经济都不是纯粹市场经济，而是所谓混合经济。欧美
各国公共开支占GDP的比例在35％-60％之间，这部分开支都是由有形之手控制的。甚至可以说，
在欧美各国，有形之手居于主导地位，而无形之手处于从属地位。问题是中国的许多经济学家对放[!--empirenews.page--]
任自由的市场经济情有独钟，所以反对一切有形之手的控制。我认为，反对任何有形之手在学术上
是幼稚的，在动机上可能受大资本影响的。我们真正应该反对的是有形之手成为腐败之手，我们真
正需要的是民主、公正的有形之手，使有形之手与无形之手能够相反相成、相辅相成。就此而言，
国家计委推行价格听证会制度值得我们欢迎，

值得我们投入热情和精力，使该制度成为民主、公正的制度。

　赵怀勇：价格放开需要两个条件，首先，从供给上看，必须形成市场竞争的格局；其
次，在需求方面，消费主体必须多元化。在条件不成熟的情况下，盲目放开价格可能导致过度竞
争，可能使价格大战力度加大，最终损害的还是消费者和市场。尽管随着市场发育的成熟，绝大部
分产品将由市场自由调节，但政府对一些特殊产品价格的影响力不可能完全丧失，这是包括西方发
达国家在内的所有市场化国家的共同经验教训。对于稀缺资源、垄断行业以及公用公益服务等，各
国定价的方法并不一致，有的是政府直接定价，有的是通过议会审议、听证会制度等方式加以调
节，但其共同之处是政府都在其中起着积极作用，这是比较合理的，是政府维护公共利益职责的体
现。在价格放开条件不具备的情况下，不仅是中国，任何市场经济国家，也要实行政府定价，保证
竞争的公平性，当然随着竞争主体的竞争地位趋向对称，价格最终会放开。

记者：争议大、消费者意见大的价格是否要举行听证会?如何保证由经营者代表、消费者
代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成的听证会代表的听
证权？专家、学者本身也是消费者，如何保证他们在经营者与消费者两者之外的公正性?按《暂行
办法》第19条规定，给予听证代表的时间仅10天，是否会因太仓促而影响公正？

欧阳武： 对什么样的服务与商品应该举行听证会，不是由是否有争议或者说消费者意见
是否大为根据。我个人认为，公共服务和处于行政垄断、自然垄断的商品与服务的价格调整就需要
举行听证会。价格听证会的公正性是由参与听证人员的广泛代表性决定的。在举行价格听证会时，
要特别注意保护消费者利益，因为相对于经营者，消费者不具有价格信息优势。不要天真地以为专
家、学者都是公正的，学者一定是代表经营者或者是代表消费者观点的。但是，通过学者、专家的
讨论，人们会对价格的真实性有更深刻的了解。听证会的目的之一，就是将信息不对称变成信息对
称，再决定价格。给予听证代表的10天时间是有些短。受理听证的机关应该与举办听证的机关一致
为好，这样可以避免不同政府部门之间的扯皮。

韩德强：如何保证价格听证会不会流于形式，不会成为垄断服务供应商操纵价格、操纵民
意的机构，成为全部问题的关键。我认为，公开性是公正性的前提，而媒体应该在公开性方面起更
大的作用。我注意到，国家计委颁布的暂行办法中，对于媒体的参与没有明确规定。其实，媒体应
该介入每一个环节。例如，一旦申请人向政府主管部门提交价格听证申请报告，主管部门就应该公
布此申请报告，媒体就可以开始组织采访、评论，发表消费者和相关生产部门的意见。一旦主管部
门批准或否决其申请，媒体又可决定发表意见。如果批准听证，开始组织听证会，媒体又有权利对
听证会的筹备过程追踪报道，公开受邀专家和消费者的意见，使听证会的参加者难以被利益集团所
操纵。最后，媒体应该有权自由报道和评论听证会的各方发言，而不仅仅是刊登听证会纪要。遗憾
的是，计委规定的办法似乎没有给媒体以应有的位置。

赵怀勇：听证会上的各方意见，价格决策部门会充分参照，但这些意见并不一定会被采
纳。因为价格决策者考虑的是社会总福利的增加，维护的是消费者、经营者等社会各方面的综合利
益，而不会仅仅替哪一方说话。

至于时间的规定，主要目的是让听证代表根据听证申请人提供的材料就相关问题进行调
研，以保证听证代表在听证会上的意见客观、公正。从理论上讲10天时间内听证代表能够将相关问
题调查了解清楚，不至于太仓促。但是听证代表都是兼职，都有自己的本职工作，而且部分代表尤
其是消费者代表并不一定是这一问题的专家，这样，听证申请人如果在最后10天将材料送交听证代
表，听证代表的时间可能不是很充分，其掌握的信息可能也不是很充分，难以保证整个听证会的质
量。因此，为保证整个听证的质量，可以将这一时间适当延长。

记者：列入听证会的目录应以何原则来定?《暂行办法》8月1日起实施，对于此前不规范
的资费、以及未听证的资费是否要举行听证?企业优惠措施，临时调价是否也要听证？比如，目前
移动套餐、网间呼叫转移以及小灵通等价格是否要进行听证?企业的IP电话打折行为是否要进行听
证？听证后，实行了新价格，对此前的收费是否要退赔或补收？

欧阳武：首先必须明确，哪些商品与服务的价格是受管制的。受管制的价格可以采用听证
的办法制定价格，也可以不采用听证的办法制定价格。举办听证会一定是要由商品或服务的供应者
或消费者提出听证的理由。在国外，大多数的协会都可以发挥此项职能。

对于此规定生效之前不合理的价格，现在可以提供听证要求，通过价格听证找出合理的价
格。但不可能对前期不合理的价格进行追溯赔偿，这不现实。

赵怀勇：在实际操作中，价格听证的举行有两种情况，一是申请人在调价时向政府价格决
策部门申请；二是在无申请人的情况下，政府价格决策部门，认为需要的，应当依据定价权限举行
听证会。

《暂行办法》从8月1日实行，这意味着，自8月1日起《暂行办法》规定的商品和服务价格
调整应当举行听证会。但对于8月1日之前一些不规范的资费及其相关商品的定价，只要这些商品属
于听证商品范畴，政府价格决策部门可以根据需要及自己的定价权限举行听证，根据听证结果决定[!--empirenews.page--]
经营者调整价格与否，并要求其执行。　

记者：哪些项目需要交给省地价格主管部门进行听证?中央决定的价格是否需要地方听证?
若中央价格中有浮动价，对本地消费者影响较大，如电信资费调整中的三个档次，地方的选择是否
要举行听证会?

欧阳武：听证会究竟是在中央开还是在地方开，由价格的影响层面决定。影响全国的价格
的听证会就应该由中央开，只影响地方价格的听证会则不需要由中央开。如水的价格只需要在地方
召开听证会即可。

韩德强：关于听证目录，计委的规定是公用事业、公益性服务和自然垄断行业，我不太清
楚其细目。我认为，听证目录的确定必须考核各行业的竞争结构。如电信业，由于固网垄断经营，
基础电信资费应该接受听证；而增值业务存在广泛竞争，因此增值业务资费可以由市场决定。

比较复杂的情形是如何对待寡头垄断企业的服务或产品，例如中国移动和中国联通，它们
既非自然垄断，又非充分竞争。如果放开target=_blank>移动通讯资费，则既有可能中国移动大幅度降下，挤垮中国联通，从而重新
垄断的可能，又有中国移动与中国联通达成价格默契，相互勾结分割市场的可能。如果举行价格听
证会，则似乎又默认了这两家联合垄断市场的格局，违背了当初鼓励联通与中国移动竞争的初衷。
我的看法是，这的确是信息产业部，也是舆论的尴尬。事实上，对于已经形成垄断的企业，无论是
自然垄断，还是经过竞争的垄断，都有两种相互抵触的思路，即市场化，或民主化。前一段时期以
来，人们发现这一思路行不通。于是又回过头来采取另一种思路，即对垄断企业进行民主化管制，
搞价格听证会。于是，主管部门不得不面临来自两方面的指责：早知今日，何必当初？主张市场化
者以此怀疑价格听证会的必要性和可行性，主张民主化者则以此指责当初的拆分。

我认为，国家计委应该列出一个分级接受价格听证的商品和服务目录，但此前首先需要经
过广泛的讨论。我想，这样一场大讨论将使人们更加清楚市场能做什么，不能做什么，从而既破除
了市场万能论，同时也就破除了计划万能论，使人们对社会主义市场经济形成更加清晰的共识。

赵怀勇：《暂行办法》第3条规定，"实行政府价格听证的项目是中央和地方定价目录中关
系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格。""政府价格主管部
门可以根据定价权限确定并公布听证目录。列入听证目录的商品和服务价格的制定应当实行听
证。""听证目录以外的关系群众切身利益的其他商品和服务价格，政府价格主管部门认为有必要
的，也可以实行听证。"这就从原则上规定了列入需听证的商品和服务的价格及其确定原则。

《暂行办法》第6条规定，"国务院价格主管部门和其他有关部门定价的商品和服务价格，
由国务院价格主管部门组织听证。省、自治区、直辖市政府价格主管部门和其他有关部门定价的商
品和服务价格，由省、自治区、直辖市政府价格主管部门组织听证，也可以委托市、县政府价格主
管部门组织听证。省、自治区、直辖市政府授权市、县人民政府定价的商品和服务价格，由市、县
政府价格主管部门组织听证。"这一规定明确了中央和地方在组织听证方面事权的划分。凡是由中
央定价的商品和服务，在全国是统一价，地方对其没有定价权，地方政府价格决策部门没有对其举
行听证的权利。中央指导价中有一个价格浮动范围，各地可以根据本地实际情况在浮动范围内自行
决定该商品或服务在本地的价格。对于这一价格决定，地方价格决策部门应当举行听证，根据本地
的经济发展水平及居民消费水平确定这一商品或服务在本地的最终价格。