信息产业部综合调研室张毅：建立普遍服务机制越快越好

记者：近年来，电信普遍服务的问题受到社会各方面的普遍关
注。那么，究竟什么是电信普遍服务？这一政策最早是如何形成的？


信息产业部办公厅综合调研室张毅：普遍服务这个概念最早是由
美国AT&T公司总裁西奥多·维勒（Theodore N.Vail）于1907年提出的。当时，美国的电信业正
处在贝尔公司电话发明专利权到期后的早期自由竞争时期，6000多家电话公司进行着激烈的市场
竞争。竞争虽然促使电话用户迅速增长，但也带来很多问题，如恶性价格竞争、服务质量难以保
证、不同公司网络之间互不联通等等，这招致政府和社会公众的强烈不满。针对这种状况，维勒提
出了“一个系统，一个政策，普遍服务”的口号，这也是电信“普遍服务”概念的首次提出。


在当时，维勒所谓的普遍服务，其内涵还主要是指实现电话网之
间的互联互通，让不同网络的电话用户都能够相互通信。然而其后不久，随着AT&T事实上垄断地
位的重新确立以及美国电信业管制垄断局面的正式形成，普遍服务的概念逐渐演变为电话公司应承
担为广大消费者提供广泛的基础电信服务的义务和责任，并得到社会各界广泛的认可。1913年，
美国政府要求AT&T在美国承担普及电话服务的义务。１９３４年美国通信法首次对普遍服务作出
了明确界定，即“使尽可能多的美国人民以合理的价格、充足的设施，享受到快速、有效、遍布全
国乃至全世界的有线与无线通信服务”。普遍服务从此正式成为美国政府电信政策的一部分，并逐
渐为世界其他国家所仿效。 记者：请问美国电信普遍服务政策的主要内容是什么呢？


张毅：1934年的美国通信法并未对普遍服务的内容作出规定，
后来经AT&T与政府电信管制机构——美国联邦通信委员会（FCC）磋商，其内容被具体化为：对任
何人在任何时间、任何地点都必须提供服务；在所有地区提供相同的价格和服务质量；与家庭或个
人经济能力相适应的资费标准。AT&T也把“每家安装一部电话”作为自己的经营目标。为保证普
遍服务目标的实现，美国政府允许AT&T采取业务之间、地区之间和用户之间交叉补贴的手段，即
长话补贴市话、国际电话补贴国内电话、低成本地区补贴高成本地区、办公用户补贴居民用户以及
其他用户补贴低收入用户等等。普遍服务政策在美国的实施，促进了电话普及率的提高和服务质量
的改善，对世界其他国家起到了重要的示范作用。美国电信业垄断经营、交叉补贴、普遍服务的发
展模式逐渐为世界各国所采纳，对于全球，特别是发达国家基本电信服务的普及起到了重要作用。
到20世纪80年代中期，经合组织（OECD）国家的电话百人普及率已超过45％，家庭电话普及率达
到90％左右。 记者：既然普遍服务对于全球电信业的发展具有如此重要的作用，那么为什么这一
问题只是近些年来才逐渐为大家所关注？


张毅：从普遍服务概念的形成和演变过程可见，作为一项促进公
民基本通信权利实现的公共政策，电信普遍服务实际上已经有将近一个世纪的历史。也就是说，各
国的邮电部门实际上一直以来都在承担普遍服务的义务，只不过它是以政府电信发展规划和“暗
中”交叉补贴的形式实现的，不为人们所注意罢了。然而到上个世纪七、八十年代，随着信息通信
技术取得突破性进展，电信业的进入门槛大大降低，破除垄断、放松管制逐渐成为世界性的潮流。
新的电信业务经营者在加入市场竞争之初，总是会采取“撇奶油”式的竞争策略，选择利润率较高
的业务如长途电话作为参与市场竞争的切入点，从而使高利润业务的利润率迅速下降，建立在交叉
补贴基础之上的普遍服务机制难以为继。如何在电信市场逐步开放的新形势下，继续保证政府电信
普遍服务目标的实现，就成为社会公众关注的一个热点。为解决这一问题，各国普遍在进行电信改
革、开放电信市场的同时，也建立了新的电信普遍服务实施机制，如美国1984年进行电信改革，
1983年就建立了普遍服务基金，其他发达国家也基本都是如此。


记者：目前电信普遍服务的内涵到底是哪些？


张毅：虽然各国相关法律、法规对电信普遍服务的定义文字表述
各异，如英国定义为“确保每个人对那些由多数人使用，且对整个社会和经济是基本性的电信服
务，能够在其合理需要的情况下以恰当的方式和可享受的价格获得提供”；加拿大定义为“保证加
拿大所有地区的人民，无论城市还是农村，都能够享受可靠和可承受的高质量电信服务”。但是，
总的来讲，电信普遍服务的内涵是相对稳定的，不外乎1934年美国通信法所强调的三项基本原
则，即：可获得性，无论何时何地都可以得到电信服务；非歧视性，所有用户都应该被同样对待，
不因种族、居住地、性别、宗教信仰等等原因而在在价格、服务质量等方面受到歧视；可承受性，
电信服务的价格应该定在大多数用户经济上能够负担得起的水平。 记者：您刚才提到，电信普遍
服务是通过交叉补贴实现的吗？


张毅：确切地讲，应该说在垄断经营时期，电信普遍服务是通过
业务之间、地区之间以及用户之间的交叉补贴机制实现的。全球范围内电信业放松政府管制、打破
垄断经营之后，交叉补贴机制已不可能继续存在，因而需要建立新的运作模式，对具体实施电信普
遍服务的企业进行成本补偿。前面我们已经提到，在美国等许多发达国家，采取了设立普遍服务基
金的办法。也就是说，由应该承担普遍服务业务的电信企业缴纳费用，建立基金，然后由政府主管
机构根据成本核算，对具体实施普遍服务项目的企业进行补偿。 记者：那么一个完整的普遍服务
政策框架应该包括哪些内容呢？


张毅：从各国的实施情况来看，应至少包括以下几个方面：一是
服务对象和政策目标，即政府需要解决哪些地区或人群的电信服务问题、每一阶段的目标是什么；
二是普遍服务的业务范围，即哪些电信业务应实现普遍服务（过去主要是基本的电话服务，目前在
一些发达国家已逐渐扩展到移动电话、互联网等业务）；三是筹资方式，即如何解决实施普遍服务[!--empirenews.page--]
所需要的资金投入（多数国家采用的设立政府基金的方式）；四是普遍服务义务的承担，即电信运
营企业以何种方式履行普遍服务义务（各国一般都规定所有的电信企业都应承担普遍服务义务，但
会对部分运营收入较小的企业给予豁免，具体实施普遍服务项目的企业一般通过指定或招标方式加
以确定，其他企业则以向普遍服务基金缴纳费用的方式履行自己的义务）；五是成本补偿的范围，
即具体实施普遍服务项目的企业，它的哪些成本应该得到补偿；六是补偿数额的确定，即实施普遍
服务的企业项目建设和运营合理成本和补偿数额的核定；七是管理模式，即政府通过何种管理机制
来实施普遍服务政策。


记者：普遍服务作为一项公共政策，它是国家的责任，还是电信
企业的责任？如果是国家的责任，那么国家应该如何来实施？


张毅：随着全球电信市场的逐步开放，普遍服务已成为各国电信
管制当局的主要任务之一。作为一项公共政策，电信普遍服务的实施和管制都属于政府职能，同时
也是所有电信运营企业的共同义务。因而，政府管制部门的责任，就是要研究建立各方面都能够接
受的、科学合理的电信普遍服务成本补偿机制，加强指导和协调，确保普遍服务目标的实现；电信
运营企业的责任，就是要积极履行自己的义务，向普遍服务基金缴纳费用，具体实施普遍服务项目
的企业应保质保量地完成相关建设任务。


记者：目前我国已经有八家电信运营企业，《电信条例》第四十
四条规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍义务”来看，这八家电信
运营企业都应该承担普遍服务义务，但目前真正承担普遍服务义务的只有中国电信一家，这是否存
在不公平竞争现象？如果中国电信不实施普遍服务义务，是否会被追究法律责任？我们是否应该建
立一种中性的普遍服务机制？


张毅：从国外的情况来看，一般都规定，所有电信运营企业都有
“承担”普遍服务的义务，但是同时，普遍服务的实现或者说具体实施，则由具有一定能力的电信
运营企业（主体运营企业）来完成。也就是说，从法律上来讲，各企业都有“承担”电信普遍服务
的义务，但由于各企业实力的差异，具体“实施”普遍服务项目的企业只能是少数几家或一家，一
些规模太小、业务收入太少的运营企业的普遍服务义务还可能被豁免。我国《电信条例》中关于电
信普遍服务的规定，实际上也借鉴了国外的经验。虽然目前我国电信普遍服务的相关政策尚未出
台，承担普遍服务义务的电信企业范围究竟如何划定还是未知数，但至少现有的八大运营企业都应
该“承担”普遍服务义务，当然如上所述，这并不意味着这八家企业都要去具体“实施”普遍服务
项目。


与其他国家一样，我国的通信业长期以来实行的也是政企合一、
垄断经营的体制。改革开放以来，在国家产业政策的大力扶持下，我国电信业得到了长足的发展，
电话用户已由1979年的214万户提高到目前的2.8亿户，电话普及率也由改革开放初期的不足0.4％
提高到现在的24．4％。上个世纪的最后20年，在我国专注于电信发展的同时，国外特别是西方发
达国家则在积极探索进行电信改革，从打破垄断、放松管制，到建立新的普遍服务成本补偿机制，
新的电信管理体制和市场格局逐渐成形。1998年开始，我国也在电信领域展开了政企分开、邮电
分营、电信重组等一系列重大改革，力度之大、涉及面之广，是我国通信发展史上前所未有的。然
而，随着改革的逐步深入，特别是电信业务市场多元化竞争格局的形成，普遍服务的问题越来越突
出，最主要的就是：由于原有的交叉补贴机制已不复存在，而市场竞争日趋激烈，作为主体电信企
业、应当承担普遍服务义务并具体实施普遍服务项目的中国电信，实际上对于普遍服务已是力不从
心。但是，在目前普遍服务成本补偿机制还没有建立起来、相关政策尚不明朗的情况下，一方面，
我们没有理由因为中国电信实施了应属于普遍服务范围的某些建设和运营项目就说其他企业是不正
当竞争；另一方面，即使中国电信放松在贫困地区的建设步伐，我们也难以追究其法律责任。


记者：当前我国电信普遍服务面临的形势怎样？


张毅：虽然近十多年来，我国电信业迅猛发展，通信整体水平有
了很大的提高，但是地区之间、城乡之间发展很不平衡。到2000年底，我国西部地区电话普及率
仅11.7％，低于全国平均水平9个百分点，低于东部地区24个百分点；西部地区通电话行政村的比
例只有53％，低于全国27个百分点；通电话行政村比例只有80％，全国仍有20多万个行政村、约
1.5亿人口未通电话。因此，总体上来讲，我国电信普遍服务面临的形势应该说仍然比较严峻。为
促进我国经济、社会的协调发展，尽快建立电信普遍服务成本补偿机制，已成为当前我国电信改革
的当务之急。


记者：WTO已经临近，国外电信运营企业即将进入我国。在这种
背景下，我国普遍服务机制应该如何建立？是在进入WTO以前建立还是在进入WTO之后建立？建立
普遍服务机制对日后我国电信业的竞争与发展会产生什么样的影响，是有利还是无利？


张毅：应该说越早建立越好。尽快建立电信普遍服务成本补偿机
制，是我国电信改革的内在要求。在我国即将加入WTO的大背景下，完成这项工作显得更为紧迫。
至于如何建立，具体细节还需要政府相关部门及企业之间的充分协调。我国的《电信法》正在抓紧
制订当中，电信普遍服务必然将会在占据重要的地位。外资将来进入我国电信业务市场之后，将按
照国民待遇原则，与国内企业一视同仁，当然也要承担普遍服务义务。总体来讲，普遍服务相关政
策机制的建立，对将来我国电信业的发展无疑是有利的，对于我国经济、社会的协调发展也必将产
生深远的影响。


记者：建立普遍服务机制对于保障广大人民群众的通信消费是积
极的，也是非常有必要的。那么，我国建立普遍服务成本补偿机制意义何在？[!--empirenews.page--]


张毅：首先，通信权在现代社会已被视为公民的一项基本权利，
电信普遍服务政策的实施，有助于公民通信权利的实现；其次，实施普遍服务，将有力地促进我国
地区之间、城乡之间经济与社会的协调发展；最后，建立普遍服务成本补偿机制，有利于促进我国
电信业务市场公平合理的竞争格局的形成。


记者：请问，目前信息产业部对建立电信普遍服务成本补偿机制
有没有时间表，近期有何打算？


张毅：信息产业部对我国电信普遍服务政策的制定非常重视，国
家有关部门也都给予积极支持。电信普遍服务政策涉及面广，工作难度大，一些技术细节相当复
杂。目前，信息产业部正在抓紧进行相关调研、协调工作，争取尽早出台。

（摘自《通信信息报》2001.08.22）