正确看待中国电信业的改革与发展

钱晋群

近年来，随着电信改革的不断深化，社会各界对电信业给予了极
大关注，提出了许多意见、建议和批评，促进了电信业的发展、改革、管理与服务。但是，这其中
存在不少误解，有的看法缺乏实事求是的态度，有的以偏概全、甚至全盘否定。当前，电信业正面
临改革发展的艰巨任务，面临国际竞争的挑战，急需良好的舆论环境。为此，笔者就有关电信行业
的种种热点问题提出自己的见解，以正视听。

中国电信业是改革开放政策的积极实践者，不能以“垄断”诠释
电信业的全部历史

某些人将电信业说成是“封闭保守、垄断暴利”的化身，认为电
信业在垄断体制下的发展是以牺牲效率为代价的，这不符合事实。电信业的确在垄断体制影响下形
成了不少弊端，如机制不活、官商作风、服务质量差等，但与此同时，和中国其它行业一样，它又
在改革开放的大环境中得到了前所未有的发展。在近２０年的发展历程中，在改革开放政策的指引
下，中国电信业实现了发展模式的创新，投资体制的改革，创造了国内行业领先、国际同行罕见的
发展速度。

回顾电信改革发展过程中最具影响、效果最显著的一些重大举
措，如“借鸡下蛋，下蛋还钱”的筹、融资改革、引进与创新相结合的技术发展模式、“十六字”
建设方针等，都是改革开放的产物，这与垄断体制并没有必然的联系。因此可以说，成长于新旧体
制交叉过渡时期的电信业，受到的是改革开放与垄断体制的双重影响，但起主导作用的，绝对是前
者。

纵观中国电信业发展历程，横向比较其它行业，电信业都是改革
开放政策的积极实践者。改革开放之初，电信部门在基础设施各行业中率先改革，摒弃了单纯依赖
国家财政投资的发展模式，在国家直接的财政投入极其有限的情况下（１９７９年以来累计投入不
到１００亿元），走出了一条依靠政策、依靠市场筹资搞建设的新路子：建成了拥有两亿多用户的
世界第二大电话网，２０００年总资产达到８３７４亿元（是１９７８年的１１０倍），每年缴纳
各种税收１００多亿元，在基础设施各行业中率先打破了“瓶颈”。

按照传统经济理论，垄断是排斥新技术的，但电信业早在２０世
纪８０年代初期就开始实行引进、消化、吸收和创新相结合的政策，大量采用先进的程控、光纤、
数字移动通信技术，从而使通信打破了传统发展模式，实现了跨越式发展。在利用外资、境外上市
等方面，中国电信业也都走在了全国前列，得到党中央的充分肯定。所以，电信业的大发展不但体
现了效率，而且是高效率。

因此，讨论中国电信业的功过是非，不应以传统教科书上垄断资
本主义的概念来“对号入座”，必须跳出仅以竞争或垄断作为衡量标准的思维定势，坚持生产力标
准，坚持发展是硬道理，把中国电信业放到中国２０年改革开放的大环境中去进行剖析，这样才能
作出客观的评判，进而作出正确的改革决策。

中国电信业不是狭隘的部门利益维护者，而是顾全大局、为国家
作贡献的模范

有一些人将电信业说成是“部门既得利益的维护者”，实际情况
恰恰相反。从最能够反映这一问题的普遍服务来看，在各行业中电信业是做得比较好的。为了保证
我国西部与全国的协调发展，电信部门以“地区差异系数补贴”的办法补贴中西部的发展资金，每
年达数十亿至上百亿元，１９９８年高达１１２．３亿元。这种补贴加激励的做法，受到各级党政
领导的一致好评。电信部门还将原计划“九五”建设的西兰乌光缆提前于“八五”建成投产，并投
入巨资建设兰西拉光缆（这条光缆的经济效益基本谈不上，完全是考虑社会效益）。从现实电信业
务结构变化与竞争环境看，交叉补贴确实已不适应形势发展，但如果没有十几年的交叉补贴，我国
东中西部之间、城市农村之间的数字差距将会拉得更大。有人把电信业当初实行交叉补贴说成是为
了限制竞争，只能说明这些人对中国国情和电信业历史缺乏了解。

一些人意见最大的初装费、附加费的使用，也并非电信业一家独
享——电信部门根据国家规定收取的初装费、附加费，要全部纳入财政部的资金笼子不说，每年还
要拿出３％用于水利建设，５％用于移动通信设备研发，而电信却要承受社会对“两费”的责难。
邮电分营后，电信企业还要拿出２００多亿元用于补贴邮政。特别值得一提的是，１９９８年抗洪
斗争中，电信行业全网协作，投入大量人力、物力、财力，保障了通信畅通，网络设施的损失加上
各种救灾投入达３０多亿元，完全是企业自己承担的，没有向国家要一分钱。这就是重灾区湖北，
为什么省委、省政府将全省第一号抗洪嘉奖令授予邮电部门的主要原因。

中国电信业的改革并不滞后，电信管理体制改革是积极而彻底
的

有人认为，经过几年的时间，我国电信业的改革仍然滞后，仍然
是政企不分、行业垄断。实际情况是：１９９８年信息产业部组建后，有关电信的财权就全部放给
了企业；２０００年初中国电信、中国移动两大集团公司正式成立后，即与信息产业部脱钩，干部
管理权上交中央。现在，信息产业部对电信业实行的完全是政府管理。《中华人民共和国电信条
例》等法规政策相继出台后，省一级通信管理机构也组建完毕并开始工作，部、省两级行业管制体
系初步形成。在基础设施各部门中，通信业的改革力度最大，政企分开是最彻底的。

目前，全国经营基础电信业务的已有七家骨干企业，经营增值电
信业务的各类企业则多达３０００多家。竞争已覆盖所有电信领域，包括国际、长途、本地、移
动、数据、专线及ＩＰ等各项业务，都已有两家以上骨干企业开展竞争。到今年７月底，中国电信
业务收入的市场占有率已下降到５２．６％，中国移动为３７．７％，中国联通的比重为９．
３％。特别是在移动电话用户方面，联通的市场占有率已达到２６．４％。有资料显示，这一格局
与国外电信市场开放初期的情况大致相同（德国主导运营企业——德国电信目前的市场占有率为６[!--empirenews.page--]
０％左右），而我国政府对新兴电信企业支持力度之大（包括直接投资、新业务特许经营、资产成
建制划拨、领导骨干调配以及拆分主导运营企业等），则是世界绝大多数国家所无法相比的。达到
目前的市场开放程度，我国只用了三年多时间；而在许多发达国家，这一进程则持续了七八年甚至
十多年之久。很明显，这样的改革速度，不论是与国内其它基础设施部门比，还是与国外电信同行
比，都是快的。

电信市场竞争有其特殊性，不同业务之间的替代性竞争日趋激
烈，正在成为影响市场格局的一个重要因素。ＩＰ电话已大量分流了传统长途业务，今年１～７月
ＩＰ电话通话量在整个长途电信中的比重，已由上年同期的２％猛增到２０％，专线业务的发展也
分流了大量的传统长途业务。移动电话的迅猛发展，正在对固定电话形成强有力的冲击，１～７月
本地网业务收入在整个电信收入中的比重已下降到３５％，而移动通信业务收入的比重则上升为４
４．５％。此外，迅猛发展的宽带接入业务也对本地电话产生了一定的冲击。业务量分流已成为中
国电信市场份额下降的重要因素之一。所以，判断电信市场竞争程度的高低，不能局限于某一个局
部，而应从整体上来分析，各项业务的替代性竞争因素必须考虑进去。

对当前社会广泛关注的本地电话，一方面应承认其自然垄断的特
征，一方面也必须充分看到其它业务的外部竞争已在很大程度上削弱了经营者的垄断优势。这与铁
路内部没有竞争，但交通、民航、水运从外部大量分流其客、货运量，进而对铁路形成竞争压力是
一个道理。

竞争的目的是促进发展，由于有２０多年通信大发展的基础，加
之市场竞争激发了新的活力，这几年尽管我国电信业经历了邮电分营、电信重组等改革，但电信业
一直保持两位数的快速增长。到今年７月底，全国电话用户总数达到２．８７亿户，其中１９９８
年以来发展用户将近两亿户，占了７０％，特别是今年以来，新发展用户５７９６万户，超过了１
９９５年以前的用户总和，电信改革促进发展迈上了新台阶。

电信资费结构性调整不是“明降暗升”，电信消费水平从根本上
讲要受经济发展水平制约


不少人认为，电信资费的结构性调整是个“骗局”，是“明降暗
升”，消费者没有从中得到实惠。这种说法虽然流传甚广，但经不起推敲。仅就今年的资费调整情
况看，在涉及调整的８个业务项目中，７个是降低，只市话通话费一项是有所上升。与此同时，国
家机关、企事业单位和大量集团用户从国际、长途、专线及上网资费的大幅度下调中受益匪浅。即
使是很少使用这些业务的普通老百姓，也间接得到很大的实惠。特别是城乡电话同网同价的实行，
使占全国用户三分之一多的农村用户大大节省了通信支出。而且，政府主管部门对１９９９年以来
的三次电信资费调整的政策是非常明确的，即“有升有降的结构性调整，整体水平大幅度下降”，
从来没有说过所有业务的资费全部都要降。从资费调整的整个过程看，不论是降价项目还是涨价项
目，都是明明白白的，不存在“明”与“暗”的问题，“明降暗升”的说法没有任何事实根据。

当前的电信资费矛盾实际上是社会经济因素在电信领域的反映。
国际电信发展有一个规律，即人均ＧＤＰ达到１５００美元时，电话普及率为２０％左右，而当我
国电话普及率超过２０％时，人均ＧＤＰ只有８００美元，而单机话务量只有中等发达国家的十分
之一。据国际电联统计，１９９８年世界人均电信消费水平为１２５．９美元，而我国仅为 １
６．４美元，约为国际平均水平的１３％。这说明，电信消费要受经济发展水平与社会购买力的制
约，我国确实存在电信服务的超前消费，这一矛盾只能随着经济的发展和人们收入的增加以及电信
企业技术进步和劳动生产率的提高，逐步得到解决。需要说明的是，竞争在降低资费方面会起到很
大的作用，但降价最根本的原因在于技术进步和规模扩大。如果不是密集波分复用技术的出现，长
途、国际资费的大幅下降就无从谈起；不是电话网规模由百万级、千万级迅速扩展到目前的亿级，
初装费的下降直至取消更是不可能的。

经过多年的改革与发展，中国电信业应对国际竞争的能力正在明
显提高

有人说，中国电信业长期在垄断体制保护下，是一个拥有巨人躯
体的“病夫”，根本经不起国际竞争的挑战。这不符合实际情况。我们与跨国公司在实力上确实存
在明显的差距，但也有自己的优势，绝非不堪一击。第一，拥有世界规模的网络资源。电信属于网
络经济，谁掌握网络谁就有了市场的发言权。经过２０多年的发展，中国电信业已拥有世界第二大
网络，而且这个网络的技术层次在世界上名列前茅，这是应对国际竞争的最根本的实力。有了它，
就增大了与跨国公司周旋的余地，这是在竞争中争取主动并最终实现市场“双赢”的王牌。

第二，在改革开放实践中积累了一定的市场运作经验。十几年的
引进技术设备和利用外资，三年多的境外上市，使电信企业的市场运作能力得到了锻炼提高。特别
是１９９７年在亚洲金融危机冲击、国际资本市场大势极为不利的情况下，中国电信成功地实现境
外上市，几年来全行业已从国际市场筹集资金２００亿美元，在国有企业境外上市融资总额中已占
到相当大的比重。


第三，经营机制正在加快转变。各大运营公司正在按照国际惯例
实行公司制改造。中国电信独立运营后不到半年，就成功地进行了主辅、主附分离，主业人员从５
３万减少到３９万，减少了四分之一，每员工维护主线数提高到３３０线，进入了世界前列，劳动
生产率明显提高。

第四，拥有一大批领导骨干和技术业务骨干。他们具有丰富的通
信运营实践经验，许多人有较高的学历，不少人有国外深造的背景，熟悉国际电信业情况，这是我
们应对国际竞争的宝贵财富。

第五，有国家产业政策的强有力支持。在ＷＴＯ规则内对本国产
业进行必要的保护是世界各国的通行作法，我国也不会例外。随着电信行业市场化的推进，电信业[!--empirenews.page--]
的综合竞争实力必将进一步提高。面对国际竞争的挑战，我们应该充分看到自身与国际电信业的差
距，但绝不能妄自菲薄，自我否定。
(摘自《人民邮电报》)