重组后电信业亟待建立新的监管制度

中国社科院数量与技术经济研究所主任 张昕竹


中国电信和中国网通公司都已正式挂牌，这标志着本轮电
信重组工作已经尘埃落定以及电信后拆分时代的正式开始。可以预见我国今后电信改革必将向更深
层次推进。


从公共政策角度，拆分中国电信和成立新网通的目的主要
是进一步打破电信垄断，促进电信市场的竞争，从而促进中国电信业的发展，但是这个目的能否达
到，还面临着一系列的问题需要解决，包括拆分方案的具体实施，组成新网通的不同公司之间的相
互融合，更重要的是，最终还要看电信监管部门能否制定有力的监管政策，有效地行使相应的监管
职能。


现有的拆分方案的出发点是为中国电信和网通之间的公平
竞争提供一个平台。拆分以后，对于中国电信来讲，它的资产特别是本地网资源无疑将大大的减
少，但可以肯定的是，它仍保留了相当一部分优良资产，在一定程度上减少了普遍服务成本负担，
继承了中国电信的品牌优势。


与此相对照的是，网通的主要变化在于增加了大量的本地
网资源，再加上原有和新整合的骨干网资源，使得网通在一定程度上具备了与中国电信集团在长话
甚至市话领域相抗衡的条件。


因此，此次拆分最直接的影响是增加网通的谈判力量，从
而改善网通的长话业务与中国电信的接入条件，进一步增加长话市场的有效竞争。更重要的是，双
方谈判力量的变化将会在未来为中国网通与中国电信之间就相互进入对方本地市场达成互联互通协
议，从而为形成有效本地市场竞争创造条件，实际上这也是监管者最希望看到的结果。


但是，电信拆分并不一定能够自动转化成预期的竞争态
势，现有的拆分方案决定了，今后电信竞争的进一步演化将关键取决于监管政策是否到位，可以肯
定的是，今后的监管政策将变得更加复杂。


首先，互联互通和接入条件的谈判将更加微妙，互联互通
的监管需要考虑更多和更复杂的因素。比如尽管从资产数量上看，在互联互通或接入协议的谈判
中，双方的谈判力量将趋于均衡，因此达成互惠互利的协议应该没有什么问题，但实际上，谈判力
量将取决于话务量的类型等定量因素。更确切讲，存在净流出话务量的运营商与存在净打入话务量
的运营商，对互联互通定价或者网间结算机制的选择的激励是不同的，从现在看，监管部门还缺乏
这方面的信息。


其次，在双寡头情况下，有可能出现默契合谋问题，双方
为了极大化垄断利润而制定很高的接入费或互联互通费，从而倒逼零售资费的升高，损害消费者利
益。默契合谋的监管无论是在理论还是在实践方面，都是一个非常复杂的问题。


再次，在产权存在扭曲的情况下，可能存在严重的恶性竞
争问题，在某种程度上，其实这已经成为我国监管机构或反垄断机构面临的难题。西方国家的实践
表明，无论是把电信企业恶性竞争的监控作为一种监管职能还是反垄断职能，它都是一件在操作上
非常复杂的事情。


由此不难看出，今后维护电信市场的竞争秩序对电信监管
提出了非常高的要求，特别是监管将越来越多地依赖定量信息。要想使监管政策到位，监管者解决
上述问题的最关键和最基础性的任务，就是要解决电信成本的测算问题，包括建立透明和符合国际
惯例的成本核算过程和原则。成本测算的重要性无论怎么强调都不过分，因为，它不但是事前监管
(基于成本定价)的基础，也是事后利用监管手段进行监控的重要依据。


需要指出的是，优先考虑企业利用协商机制解决互联互
通、转售或非捆绑元素的批发定价问题，并不意味着成本测算失去应有的意义。实际上，即使将来
逐步放弃事前监管，不再由监管机构直接定价，但建立在成本测算基础上的政府干预将对谈判结果
产生重要影响。此外，即使政府主要依赖事后机制进行监管，成本测算也是监管机构进行仲裁和解
决纠纷的重要依据。


总之，成本测算将成为解决互联互通、合谋以及恶性竞争
等需要定量证据的监管问题的基础，特别是加入WTO外资进入基础电信领域以后，监管者将直接面
临外商的挑战。


适应未来电信监管职能的需要无疑需要重建新的电信监管
制度。目前理论界对于我国电信监管的制度模式还存在一定的争议，但无论建立什么样的监管机
构，其核心都是培育专业化的监管能力，因为即使按照理想的目标模式建立了电信监管机构，如果
缺乏必要的监管能力，监管职能不到位的问题仍然不能得到解决，监管政策也就起不到应有的作
用，因而也就达不到电信拆分的预期效果。


摘自《通信信息报》