我国建立独立电信管制机构势在必行

我国加入WTO已经有半年多的时间，电信市场的重组工作已
基本完成，新的中国电信集团公司和新的中国网通集团公司也正式挂牌成立，国内电信市场新的竞
争格局基本形成。电信市场的深刻变化也需要市场管制者本身产生根本性变革，以满足新形势对电
信监管的要求，而独立的电信管制机构正是合乎现实和时代的需要。


我国建立独立的电信管制机构十分必要


首先，这是适应国际电信管制发展趋势和与国际接轨的需
要。目前，相当数量的国家建立了独立电信管制机构，独立电信管制机构的发展趋势是不仅独立于
电信运营商，而且独立于政府相关部委。据统计，到2001年，全球独立的电信管制机构已达到112
个，另有几十个国家筹划在近期组建独立电信管制机构，当中包括伊朗、以色列、老挝、阿曼、乌
克兰、柬埔寨等比较落后的国家。


其次，为适应加入WTO后出现的电信市场新环境和电信管制
新要求，需要设立独立的电信管制机构。从这个意义上讲，我国的信息产业部已经是独立的电信管
制机构。但是，许多国家设立的独立管制机构既独立于电信运营商，也独立于政府部门，这样设置
有利于管制者能不受干预地实施有效管制。如果政府的产业发展和市场监管职能之间有一定的利益
冲突，二者管理职能混同于一个管理部门，往往会导致管制无效。


再次，建立独立的电信管制机构，是强化电信市场管制，
提高管制效率的重要制度保障。当前对电信运营业的管制权力还没有完全集中于信息产业部，而是
其中部分职能散落于国家计委等部门，我国的电信管制机构是从形式上独立于运营企业，但不独立
于政府。管制机构的经费来自于国家财政预算。另外，虽然电信条例明确规定信息产业部是我国的
电信监管部门，但实际上对广电传输网并不能行使有效的管制职能，不利于三网融合的实现。另
外，地方电信行业实行信息产业部与所在省区市人民政府双重领导，以信息产业部为主的管理体
制，这种体制严重影响了地方通信管理局职能的发挥。


我国建立独立的电信管制机构是可能的


其一，电信管制机构的发展演变，包括国务院的机构改
革，为设立独立电信管制机构提供了政府基础。我国电信产业已顺利完成了政企分开、管理体制基
本确立等重大任务。今后5年，我国政府将继续推进政府行政管理体制和机构改革，其中的两个重
要方面是：进一步转变政府职能，调整职能定位，规范政府行为；强化市场监管机构的职能。朱鎔
基总理在九届人大5次会议上做的政府工作报告也专门提到了尽快实施电信等领域的管理体制改
革，以进一步明确管理架构，提高管制效率。


其二，电信产业的持续发展，电信市场竞争程度的不断提
高，为设立独立管制机构创造了市场条件。经过几十年尤其是最近几年的发展，我国电信产业取得
了辉煌的成就。但同时，电信产业的快速发展与管理体制的相对滞后之间的矛盾也越发突出。比如
在市场准入方面，受管理体制影响(当然也有其他因素)，众多的投资主体还不能顺利进入到电信产
业，广电和电信的相互进入也面临着管理体制方面的障碍。另外，由于管理权限尚没有完全集中到
信息产业部，其对电信资费、市场竞争等领域也不能实行有效的独立管制。


随着电信市场主体的不断增多，各业务领域(不包含本地)
的竞争日益增大。与此同时，互联互通、不正当竞争等问题也越来越突出，这就需要管制部门实行
公正、有效的市场管制。我国电信管制部门在对电信市场进行管制的过程中，也积累了一些经验，
这为设立独立管制机构提供了市场条件。


最后，设立独立的电信管制机构符合我国的国情，并且有
现成的模式可以借鉴。《中华人民共和国宪法》第八十九条规定，国务院领导和管理经济工作和城
乡建设。目前电信产业被看作国民经济的先导和支柱产业，从这个意义上来讲，设立直属于国务院
的电信管制机构是完全合乎宪法规定的。而且从现有阶段来看，也是有经验可以参考的。比如不是
在财政部下设立证券监督委员会，而是设立了直属于国务院的证监会。


与证券业一样，电信行业也是一个比较特殊的行业，行业
的进入门槛较高，技术性比较强。现阶段电信产业已经成为国民经济的支柱产业、先导产业、基础
产业和战略性产业。电信行业逐渐融入到社会经济生活的各个方面，它已不仅仅是一个产业部门，
而是成为整个社会信息化的重要载体。考虑到电信行业对整个社会发展的特殊作用，有必要设立权
威的独立管制机构来进行有效的管制，为电信行业的持续快速发展提供制度保障。


我国建立独立的电信管制机构的建议


目前，有关部门正在积极起草《电信法》，《电信法》将
对独立电信管制机构的法律地位、机构组成、主席和副主席的任职资格以及离职等做出规定。建议
采用证监会模式，设立由国务院直接领导的电信管制机构，其至少应具备以下特征。★所建立的独
立管制机构与证监会的法律地位类似，具有相当充分的经费预算、人员聘用自主权。★管制机构实
行集体负责制，设主席1人，副主席4人，任期均为5年。主席和副主席由国务院总理提名，并经全
国人民代表大会决定。在全国人大闭会期间，由全国人大常务委员会决定。★独立电信管制机构是
一个全国性机构，可以根据全国行政区划，设东北、华北、西北、华中、中南、西南、东南、华南
8个分委员会，并在没有分委员会的省会城市设立办公室。


应当强调的是，设立直属于国务院管辖的独立电信管制机
构，仍然是一种过渡形式，最终要建立直属于全国人民代表大会的独立管制机构。不过，目前建立
直属于国务院管辖的独立电信管制机构仍然是一种最可行的选择，因为：★与现有的信息产业部相
比，所设立的独立管制机构是半独立的行政机构,它具有独立的用人权和一定程度的财政权，保证
了能较少受政府其他行政部门影响，做到公正执法，权威性提高；★它在一定程度上克服了产业发
展政策和电信市场管制政策的冲突问题；★建立全国性的电信管制机构，并根据全国行政区划设8[!--empirenews.page--]
个大的分委员会，有利于理顺通信主管部门与地方政府的职责分工；★有证监会的模式可循，在现
阶段是最有可能的一种组织方式，没有太多的政治压力。


摘自通信世界