阻力重重 电信“扶贫基金”筹建已基本停滞

刘昆


“任何人在任何地方都能以承担得起的价格享受电信业
务，而且业务质量和资费一视同仁。”这是国际经济合作与发展组织(OECD)对电信普遍服务的定
义。


今年上半年，中国农村电话用户仅增606万户，仅仅相当于
全国移动电话每月的新增用户数，远远低于上年同期的946万户的水平。农话业务继续亏损，1至6
月亏损额同比增长25.5％，达6.4亿元。


《财经时报》最新获知，曾被寄予厚望，被认为一直紧锣
密鼓在设立中的电信普遍服务基金，目前已基本停滞。而这个基金正是用于欠发达地区的通信基础
设施建设，帮助贫困家庭实现基本电信业务接入。“尚没有明确的时间表。”信息产业部经济调节
与通信清算司一名官员向记者说。


早在1998年邮电分营后，信息产业部就开始着手研究在国
内实施电信普遍服务的可行性办法。按照国务院的指示精神，电信普遍服务基金，由信息产业部会
同财政部、国家计委共同筹建，其资金来源是向电信运营企业按其营业所得的一定比例筹得。


此前业界普遍乐观预期，电信普遍服务基金已进入冲刺阶
段，并将在年底出台。但这名信息产业部官员否定了此说法。“本来确有这样的打算，但是实际操
作中有很多困难，同时涉及到几个部委之间的协调”，所以预计“在明年3月之前不会出台”。信
息产业部新闻处副处长王力健称，“当前正在做基础性的调研工作”。


中国电信集团北京研究院负责电信普遍服务工作的有关人
士亦称：“方法都没定，现在可以说是基本停滞。”《财经时报》从西藏、新疆、陕西等省通信管
理局了解到的情况也表明，该基金的设立没有实质性进展。他们的回答或是不知情，或是没在做，
或是静候上级指示。


信产部官员说，这个基金具体的征收范围、征收比例未
定。但一定不包括此前猜测的，把设备商甚至是增值服务商纳入其内。收费将以“以各运营商的收
入为基数”。按国际经验，一般是抽取收入的2％至3％左右。虽然中国目前电信业总体收入有
4000多亿元，“但是目前对于基金的规模并不乐观”。


早在今年6月有官员预测在100亿元左右。该官员强调，这
是“百年大计，非三年五年所成”。


普遍服务进展缓慢


中国的东部、中部和西部地区电话用户(包括固定电话和移
动电话)分别为1.9亿户、1亿户和0.7亿户，所占份额分别为52％，29％和19％。今年一季度，全
国农村新增电话用户仅281万户。同时，农话业务收入继续减少，亏损扩大。一季度中国农话业务
收入47.8亿元，亏损1.5亿元，比上年同期增加15.4％。


1999年前，村村通电话的比例，每年都有10个百分点的提
高，1999年之后增长明显放缓，原邮电部提出的2000年基本实现村村通电话的目标并未实现，到
2000年年底，比例为82.9％。而有近20％的未通电话的行政村主要集中在中西部地区，需要巨额
的资金投入。


有人认为，虽然中国电信业一直在积极打破垄断，实现竞
争，但也不可避免“市场失灵”——普遍服务进展缓慢。


一直以来中国电信在普遍服务上的投入，基本来自于征收
电话初装费和附加费的社会资金，所谓“全民办电信”，以及长途业务的交叉性补贴。但是近年来
国家取消两费，长途资费下调以及IP电话对长途业务的替代性竞争，特别是入世之后交叉补贴已不
被允许。中国电信在普遍服务上的投入大大放缓。


据称，2001年11月17日，国务院才首次在公开文件中提
出，作为电信体制改革方案的配套措施，“尽快建立普遍服务基金，各电信运营企业均应承担普遍
服务，促进电信普遍服务机制的转变”。据信息产业部官员透露，该基金将以财政的名义征收，纳
入国家财政预算，实行收支两条线管理，设立专门账户，全额用于边缘地区网络建设和维护、农村
电话基础网络建设、补贴党政专用通信和救灾应急通信等普遍服务支出。信息产业部掌握主要的支
配权。


阻力重重


信息产业部官员向《财经时报》坦言，国家设立电信普遍
服务基金的决心已下，人大政协的提议案中多次提到农村地区无法装电话的困难，确实很紧迫。但
是距离国务院下发文件已近一年，而其间信产部高层多次在公开场合承诺加快电信普遍服务基金建
设，但具体筹建工作进行得“困难重重”。


“首先是基金怎么收的问题，这与运营商的接触并不顺
利。”该官员说，“联通比较明确持反对态度。移动则是对定义以及征收范围提了些建议。电信和
网通在配合推动。”


“联通的基本理念是，当时面向全社会征收的巨额初装费
都归于电信，现在刚开始有竞争就要求各运营商交纳普遍服务基金，对新兴电信运营商不公平。”


分析师指出联通的现实困难：联通1994年成立，自身资金
积累远不如中国电信，去年开始建设的CDMA网络一期二期总共投入逾300亿元，今年还有20多亿元
的营销成本。资金缺口相当大。若再承担普遍服务义务，即使是抽去收入的2％，也相当可观。况
且中国联通中国移动又分别是上市公司。“盈利的压力太大”。眼下，联通正在进行一次史无前例
的A股上市安排，为它的CDMA资金缺口填钱。


另外就是分配标准的问题。“成本的确定技术难度很大。
即使是国外，建立成本模型也很难，不能得到企业认同，最终也是由政府强制执行。分析师们也认
为，运营商们很可能会对外把成本“调高”。


银河证券王国平指出，每个运营商对西部市场都不会有很
乐观的想法——西部和农村地区电话工程前期投入高，后期维护费用也高，而用户使用频率低；而
且运营商除了在资金上承担义务，还要在业务上承担义务。


与移动牌照同期推出？


北京天相投资顾问公司的电信分析师蒋海也是相同意见的
持有者，他更推测，很可能电信普遍服务基金会伴随着新的移动牌照的发放而真正推出。


他的理由是，国家对电信业一直采取的是非对称管制，为[!--empirenews.page--]
培养竞争性市场，先是把中国移动从中国电信中独立出来，后来组建中国联通并重点扶持。而电信
普遍服务的责任主要由中国电信承担，中国移动次之，中国联通几乎很少。


“拆分重组后的新电信和新网通迟早会拿到移动牌照。如
果现在匆匆定下普遍服务基金的各企业交纳比例，将来实现全业务竞争时，竞争状况会改变，那么
各自需尽的义务又与现在不同。所以不对称条件下的基金将来未必适用。”他说。


同时，这个基金的推出与对外开放也密切相关。引入竞争
后，运营企业注重各自的成本和收益，所以投资流向高回报率的东部和城市地区，而一旦外资真正
介入竞争，此现象将愈演愈烈。信息产业部官员亦表示，根据入世协议，外资应享受国民待遇，所
以有要求外国电信运营商交纳普遍服务基金的可能。


基金出台前西部农村通信投资将进一步紧缩


银河证券王国平提醒，电信普遍服务基金既然决定要设
立，又迟迟未出台，很可能使得已经很小的西部通信投资进一步紧缩。特别是电信网通都再积极筹
备海外上市，出于盈利的考虑，不会过多投资于西部和农村地区。


同时，申银万国张玮认为，电信普遍服务基金的推迟对设
备商而言有些“利空”。目前电信运营商们投资放缓，通信设备商订单大大减少，而基金建立以
后，若投入到西部或农村地区的通信网络建设，会加大对固定交换机相关光缆等传统设备的需求，
可以缓解目前通信设备商生产能力过剩的问题。


虽然有分析师认为，该基金只是电信运营商几个主体利益
的重新分割，并不是新增的资金，所以运营商在交纳基金后必然缩减在其他方面的投资，故对设备
商来说，订单总额不会增加。不过，张玮坚持：“运营商虽然在控制运营开支，但是至少不会因为
普遍服务基金的交纳而压缩投资，反而有可能会因此降低资本积累，如未分配利润。不过这对于上
市公司的业绩未必是好事。”


摘自《财经时报》