构建电信普遍服务机制应注意的问题

北京邮电大学文法经济学院教授　杜振华


实行电信普遍服务是缩小信息差距进而消灭贫富差距的主
要手段。本文从使贫困者脱贫和公平竞争的角度，结合中国目前普遍服务发展的现状，提出了建立
普遍服务基金制度可能遇到的几个关键性问题。文章指出从国民经济全局角度构建电信普遍服务机
制，必须与城市化进程、税收制度联系起来，组建独立承担普遍服务的电信公司的新思路，颇有启
发性。


电信普遍服务，就是要保证全体公民无论居住在任何地
方，都能够以普遍可以接受的价格，获得电话或其他最基本的电信服务，而且服务质量和资费标准
一视同仁。因此，电信的普遍服务，具有社会公共物品的性质，它不可能通过市场机制的调节来实
现。实行电信普遍服务，是世界各国缩小信息贫富差距的主要手段，也是电信管制的重要内容之
一。在信息越来越成为分配财富的重要生产要素之一时，“跨越通信的数字鸿沟”也就成为缩小乃
至最后消灭贫富差距，构筑平等获取信息机会的重要措施之一，因此必须从国民经济全局角度构建
电信普遍服务机制。

构建电信普遍服务机制的重要性


第一，使贫困者迅速脱贫的需要。国际
电联（ＩＴＵ）把普遍服务的内容具体化为“家家有电话”。我国则根据农村村镇设置的情况以及
农民的经济状况，相应提出了“村村通电话”的目标，即一个行政村安装一部公用电话，就算解决
了该行政村的“村通”问题。到２００１年底，我国村通的比例已达到８３％，剩余未通地区都是
偏远农村和自然环境恶劣、人口密度低、居住极为分散、地形极为复杂的地区，通信建设成本极其
高昂。因此，即使只解决这些地区的简单话音接入，实施的难度也将十分巨大。此外，未通电话的
农村地区经济文化发展水平落后，绝大多数属于贫困地区，通信需求量小，且无力负担接入费用和
通话费用。

知识资源与信息资源是使贫困者脱贫的重要依
托。目前贫困地区知识资源与信息资源的获得，可以通过远程教育与因特网接入来实现。而远程教
育与因特网接入又主要建立在最基本的电信服务的基础上。但这些地区电信投资巨大，若通过市场
机制的作用，恐怕这些地区将永远生活在信息社会的边缘地带，造成贫者恒贫。只有通过普遍服
务，缩小贫困地区和发达地区之间的“数字鸿沟”，这些人才有可能受益，分享信息技术革命所带
来的成果。

第二，构建平等竞争机制的需要。建立电信普
遍服务补偿机制已经写进《电信条例》，“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信
普遍服务义务”。过去，我国的电信普遍服务基本由重组前的中国电信提供。通过东西部之间、城
乡之间交叉补贴的“暗补”或“沉默补助”的形式来支援西部和农村的电信业。重组后的中国电信
业主体运营商演变为“５＋１”的竞争格局，政府为促进公平有序的竞争，就必须保证每一位参与
竞争的运营商能够得到同等机遇，而不是由中国电信一家来独立承担普遍服务的义务；同时，入世
后，外资电信公司进入国内，经济人的本性使它们必然向高收益的东部和城市地区集中投资。这将
影响到落后地区网络建设的投资力度，也影响中国电信的整体发展。


因此，在全国范围内解决“通信数字鸿沟”的症结就是要
处理好电信普遍服务问题。将以往的内部补贴，改为明确补贴接受者和负担者的外部补贴制度。


建立普遍服务基金制度可能遇到的问题


首先，如何界定电信普遍服务的目标。电信普遍服务的内
涵主要包括可接入性、非歧视性和可承受性三个方面，电信普遍服务的内涵和外延随着经济发展程
度的不同而不断演化。其演化的过程主要包括：第一阶段，主要是通过固定电话提供普遍服务；第
二阶段，在完成第一阶段的基础上，主要通过移动电话提供普遍服务；第三阶段，在完成前两个阶
段的基础上，主要通过互联网提供普遍服务。

目前，不同
国家普遍服务的内容存在着层次上的差别。在美、日、英、法等发达国家，以语音通信为内容的普
遍服务已基本实现，更高层次的普遍服务已经开始实施。我国电信普遍服务目标的确定既要考虑社
会经济的总体发展水平和电信业的总体发展水平，同时还要结合社会的承受能力，不能拘泥于按部
就班地实现各个阶段的普遍服务目标。“普遍服务”加上高科技手段，如采用移动通信、卫星通
信，解决草原、沙漠、海岛、深山的电信普遍服务问题，降低一次性投资和运行维护费用。从而用
最少的资金投入来解决农村和偏远地区的电信普遍服务问题。


其次，在人口极其稀少的边远地区实行普遍服务是否值
得。重组前的中国电信每年投入兴建和设备维护的１０００亿和５００亿资金中，分别有５０亿和
３０亿属于普遍服务的范畴。而且这只是传统意义上的老少边穷地区，还不包括发达省份的贫困地
区。往往为了一个偏远山区的只有几户人家的村庄用上电话，就要专门架设线路和建立交换设备，
投资动辄几十万。中国电信铺设的“兰西拉光缆”，８０％处在海拔４０００米以上的地带，人口
稀少，经济不发达，而且电话维修难、收费难，根本谈不上经济效益，可能上百年也收不回投资。
一些人均收入不足４００元的乡镇，过去通过各种手段发展的电话用户，大都成为“０”次户和退
机户，造成大量投资的浪费。

因此，在贫困尚未摆脱的地
区，让他们去享受电信的普遍服务是不现实的，即便为他们提供免费的电信服务，从国民经济整体
角度来看也是社会效益远远小于社会成本。国外建立电信普遍服务的国家大都是实现了城市化的国
家，因此整个社会为此付出的成本以及其他基础设施的投资要少得多。我们作为发展中的人口大
国，需要投资的地方很多。普遍服务基金说到底是全社会的付费，综合考虑这部分资金使用的社会
效益，关系到社会的发展进程和社会公平的实现程度。因此，普遍服务必须有一个最低的人口密度
限制。

第三，普遍服务基金的征收和使用如何不影响电信[!--empirenews.page--]
企业效率的提高。平等和效率是一对永恒的矛盾。建立普遍服务基金无论采用什么样的征收方式，
都是现有电信运营商的“纳税”。因此，普遍服务基金的征收和使用必须体现公平与效率的原则：
基金的征收不以影响现有通信企业的发展为前提；基金的使用，要实现最大范围和最深层次的普遍
服务。

普遍服务基金征收数额的高低要根据通信企业的发
展水平以及普遍服务的范围和目标来确定。从已经建立电信普遍服务基金的国家来看，普遍服务基
金占电信业务市场总收入的比例在１％－３％之间。美国１９９９年度收取的普遍服务基金约占电
信业总收入的１．３％，澳大利亚１９９８／１９９９年度评估确定的普遍服务净资本占电信收入
的比例约为１．２％。根据估算，我国普遍服务基金征收的比例为１％－２％之间。


基金的设立能否缓解投入在电信普遍服务上巨大的资金缺
口？原中国电信每年要为普遍服务支出８０－１００亿元。换句话说，原中国电信每年在普遍服务
方面的亏损达８０－１００亿元。目前国内电信业的收入约为４０００亿，如果征收比率为１％，
可以筹集到４０亿元资金。因此，在目前的状况下，我国还不能像发达国家一样有充足的资金来保
证对提供普遍服务的运营商进行全额补贴，还处在“能收多少用多少”的阶段。普遍服务基金的建
立是一个长期的过程，要历时几年，甚至几十年的积累，并且普遍服务的涵义也将随着社会的进步
逐步扩展，服务层次将越来越深入。

第四，普遍服务基金
的使用如何体现降低成本的鼓励措施。普遍服务基金的作用在于通过补贴高成本地区的电信运营商
和低收入的用户，用经济手段来保证电信普遍服务的实施。在竞争机制不起作用的情况下，如何激
励提供普遍服务的企业降低成本，影响着通过补贴制度来提高效率的实现程度。


美国的普遍服务基金制度为我们提供了一定的借鉴。美国
１９８６年引入的普遍服务基金制，主要办法是对那些成本超出全美平均数１５％以上的本地电话
公司，对超出部分按一定比例进行补贴。这里所指的“超出部分”，不是超出的成本总数，而是超
出部分的一部分成本，以此遏制高成本地区本地电话公司成本的加大。但尽管如此，仍然难以奏
效。据统计，美国１９９８年对用户线的补贴金额已达８亿９３７５万美元，是该制度实施初期１
９９１年补贴金额的１．２７倍。美国１９９６年通信法修改后，开始尝试解决过去基金制度中存
在的欠缺降低成本的鼓励措施问题，补贴金额的计算方法不再是基于本地电话公司的会计办法，而
是通过模型进行计算。在２００１年开始运作的系统中，补贴成本为各州在模型基础上计算的长期
增量成本——全美平均成本的１３５％，并追加了“维持现行补贴标准”的规定。建立我国的普遍
服务基金制度，与美国相比，我们存在着一定的优势：一方面，可以对接受补贴的通信公司独立组
建；另一方面不存在“维持现行补贴标准”的问题。这为建立具有降低成本的激励机制，同时又能
提高效率的普遍服务基金制度奠定了基础。

当然，这种以
企业为对象的补贴制度，即使包含着降低成本的激励机制和提高效率等问题，也仍然无法回避低成
本地区的低收入层补贴高成本地区的高收入层的现实。从制度上讲，成本的增加同支付补贴成本是
相关的，除非用以个人为对象的补贴制度代替以企业为对象的补贴制度，否则，再好的鼓励削减成
本的刺激机制也难以遏制补贴金额的逐步攀升。


从国民经济全局角度


构建电信普遍服务机制


建立普遍服务基金制度不能仅在电信业内部考虑并加以
实施，也不能就解决“村通”问题而解决“村通”问题，必须从国民经济全局角度，从构建社会主
义市场经济体制的基本框架，以及推进工业化、城市化和信息化进程的角度统筹起来加以考虑。


第一，使电信普遍服务机制与城市化进程紧密衔接起来。
如何缩小农村与城市的巨大差别？这是电信普遍服务的应有内容之一。目前，城乡在收入和生活水
平方面的差距逐渐趋于悬殊。严格的户籍制度形成的城乡壁垒，很难通过收入落差的聚集效应使农
民进入城市并永久地定居下来。

因此，要降低社会总成
本，最大限度地增加社会公平与社会效益，电信的普遍服务必须与城市化进程紧密衔接起来。要增
加农民收入，必须减少农民。首先将边远地区极为分散的农民搬迁出来，使他们直接落户于有发展
潜力的城镇中。使脆弱的生态环境不再进一步遭到的破坏，也使社会节省大量的环境治理成本、修
建道路的成本以及进行电信普遍服务等综合社会基础设施的成本支出。


第二，使电信普遍服务机制与国家的税收制度联系起来。
过去，国家虽然对电信普遍服务未投入专门的资金，但在税收和政策上曾给予一定的优惠和倾斜。
如三个“倒一九”（即邮电企业所得税上缴１０％，非贸易外汇收入上缴１０％，预算内拨改贷资
金偿还１０％本息）的倾斜政策，减免关税和加速折旧，允许中国电信征收电话初装费和附加费，
以及交叉性补贴等。近年来上述倾斜和优惠均已不再，长途资费又多次下调，因此，用于电信普遍
服务上的投资已经开始逐步减少，速度开始放慢，近两年来“村村通”工程的发展速度每年只有不
到２％的增长。

电信的普遍服务作为社会公共产品，应由
政府向广大公众来提供。目前国家拟通过向电信企业征收普遍服务基金的方式来实现电信的普遍服
务，这类似于纳税。电信企业在交纳各种税收之后，再交纳普遍服务基金，势必会加重企业的负
担。同时，电信业又是技术更新换代非常快，并需要巨额研发资金的产业。因此，在征收普遍服务
基金的电信企业中，应相应地减轻这些企业的税收负担。


第三，组建独立承担普遍服务的电信公司。电信的普遍服务是政府提供的社会公益性事业，而这种
公益事业是通过企业来提供的。若企业既经营以盈利为目的的一般性电信业务，也经营以社会公益
性为目的的政策性电信业务，那么，企业经济人的本性往往能利用信息的不对称性，把经营性亏损[!--empirenews.page--]
转换为政策性亏损，从而要求由政府给予的优惠和补贴会越来越多。因此，为避免以往企业由于承
担普遍服务所造成的政策性亏损与企业本身的经营性亏损难以分清的问题，就必须组建独立承担普
遍服务的公司。同时，还要赋予该公司全业务经营的职能，从而充分利用各种通信手段，以最小的
投入，达到最广泛和最深入的普遍服务。


摘自《通信信息报》