２００３年电信监管的五大重点

林敏

从不对称管制向对称管制过渡


记者：目前，中国电信业竞争格局已经基本成型，电信业
的市场状况已经发生了深刻的变化。那么，面临新的市场环境，我国的不对称管制是否会在明年有
所松动？


杜振华：由于电信业本身的规模经济性使电信企业无
论是网络规模还是用户规模，都必须达到一定规模方可跨越盈亏临界点实现盈利，而又由于电信本
身固有的一定程度的自然垄断性与公共性特征，各国政府为将竞争导入电信业，尽快形成竞争的格
局，几乎毫无例外地采用了非对称管制，以期形成竞争力量的均衡。对新电信企业实行更灵活的资
费政策，强制原主导电信运营商对新电信企业实行互联互通。这种表面有失公允的不对称管制，主
要为消除电信市场上存在的原主导电信运营商与新进入者之间存在的各种不对称性，如在用户、网
络、技术成熟度、人力资本、信息、营销渠道、服务支撑系统、品牌以及与政府之间的关系等方面
存在的不对称性，从而实现真正意义上的公平竞争。当参与竞争的电信企业基本势均力敌时，不对
称管制也就丧失其存在的必要性了。我国电信市场到今年６月底，电信业务收入的市场占有率，中
国电信为３２．６％，中国网通为１６．８％，中国移动为３８．３％，中国联通为１１．２％，
中国卫星为０．０３％，铁通公司为１．１％。以往某个企业一家独大的局面已不复存在，任何一
家电信运营企业占有市场份额超过５０％的时代消失了。此时，政府必须及时调整管制重点，从不
对称管制向对称性管制过渡，逐步放松管制，管制的重点从管制企业转向管制市场。管制重点若不
能及时调整，新进入者通过直接选择最具利润潜力的市场，利用政策倾斜，实行“撇奶油”策略，
就有可能使基本处于实力均衡的市场陷入新的不平衡，即出现不对称管制方式的“陷阱”。



建立促进互联互通的激励机制


记者：互联互通问题一直是电信业关注焦点之一，那
么，明年电信监管在互联互通方面将如何加强？


杜振华：互联互通，亦称网间接续。互联是指电信网
之间的物理联接；互通是指电信业务互通。根据国际电信联盟（ＩＴＵ）的定义，互联互通就是电
信业务经营者把他们的设备、网络、业务连接起来，使用户能够呼叫其他电信业务经营者的用户，
使用其他电信业务经营者的业务。互联互通是开展电信市场竞争的前提条件，也是减少重复建设，
提高电信业务量，增加网络价值的有效手段。发明计算机以太网的Ｍｅｔｃａｌｆｅ认为：电信网
的网络价值与其呼叫的用户数量的平方呈正比。这被认为是影响信息产业的迈特卡夫定律。依此定
律，互联互通以平方的速度增大了网络的价值。据有关专家计算，２０００年底中国电信业通过互
联互通，联网后的网络价值是原单个中国电信网络价值的２．５３倍，中国移动的１１．９倍，中
国联通的１４９倍。作为一个以技术网络结构为基础的产业，电信服务具有全程全网、联合作业的
特点。这就要求各运营商之间彼此配合、互联互通，建立公平、有序的市场竞争秩序。各大运营商
之间既有竞争、更有合作，才能获得可持续发展，最终实现多方共赢。


目前电信企业竞争中出现的联而不通，刀剑相加，
殃及无辜消费者的“兄弟相残”现象，关键在于互联费用的不合理。互联互通的费用合理与否，是
建立市场公平竞争的前提条件。互联费用太高，会直接引发新进入者的重复建设和恶性竞争的浪
潮；互联费用太低，会导致原有电信运营商的严重抵触。因此，电信管制的重点必须按照公正合理
的原则，保证双方的经济利益，处理好互联互通的相关费用问题，建立有效的促进互联互通的激励
机制。



建立能够鼓励竞争的普遍服务机制


记者：在全国范围内解决“通信数字鸿沟”的症结就是要
处理好电信普遍服务问题。普遍服务机制将如何建立？


杜振华：建立能够鼓励竞争的普遍服务机制。建立电
信普遍服务补偿机制已经写进《电信条例》，“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的
电信普遍服务义务”。受经济发展水平、地域和人口等因素的影响，电信业在中国东部和城市地区
投资效益比较好，而在西部和农村地区的投资效益比较差。过去，我国的电信普遍服务基本由重组
前的中国电信提供。通过东西部之间、城乡之间交叉补贴的“暗补”或“沉默补助”的形式来支援
西部和农村的电信业。


重组后的中国电信业主体运营商演变为初步竞争市场
格局，政府为促进公平有序的竞争，就必须保证每一位参与竞争的运营公司能够得到同等机遇，而
不是由中国电信一家来独立承担普遍服务的义务；同时，入世后，外资电信公司进入国内，经济人
的本性使它们必然采用“撇奶油”的方式在具有利润潜力的区域向用户提供服务，在高收益的东部
和城市地区集中投资。这将影响到落后地区网络建设的投资力度，也影响中国电信的整体发展。此
外，竞争使许多电信业务的资费不断下降，逐步趋于成本，交叉补贴的经费来源不复存在。


因此，在全国范围内解决“通信数字鸿沟”的症结就
是要处理好电信普遍服务问题。将以往的内部补贴，改为明确补贴接受者和负担者的外部补贴制
度。所有的电信运营商都应负有普遍服务的义务，或者具体承担普遍服务任务，或者提供普遍服务
基金。普遍服务基金的建立可以避免偏远和亏损区域的业务无人问津的情况，使普遍服务的义务得
到经济有效、切实可行的实施。同时结合“三网合一”的发展趋势，保障中西部和农村地区电信网
络的协调发展。



建立价格幅度的激励机制


记者：电信资费多年来一直是电信企业和电信用户之间矛
盾的焦点，也是目前各电信企业恶性竞争的中心，是政府实施电信管制的难点。价格体系是否会完
全市场化？


杜振华：电信资费多年来一直是电信企业和电信用户[!--empirenews.page--]
之间矛盾的焦点，也是目前各电信企业恶性竞争的中心，更是政府实施电信管制的难点。目前在寡
头垄断的电信市场上，由于各寡头之间实力还不平衡，因而要在近期内实现价格自律，达成卡特尔
协议是不可能的。这种情况下，任何一个寡头企业都会意识到其他企业不降价而自己降价时可以得
到巨大的市场份额及由此带来的相应利益；其他企业降价而自己不降价时将蒙受损失市场份额的风
险及由此带来的相应巨额损失。因此，最终的结果是寡头各方都会选择降价策略，而且这一过程不
断被重复，从而演绎出一场又一场的价格大战，形成价格的“雪崩”。中国移动与中国联通的价格
大战充分证明了这一点。当然，中国移动与中国联通的价格大战一方面是在号码不可携带、用户转
网必须承受较大的损失情况下的竞争，因而其争夺的对象还主要是新用户，双方在降价的争夺中，
都实现了用户的增长。另一方面，随着技术的进步，成本不断下降，电信经营者的价格下降空间会
增加，由此出现价格下调属于一种正常现象。但为了打败竞争对手而压低价格“倾销”，则属于不
正当的手段。


电信市场竞争机制的引进，给企业提供了机会均等的
舞台。对于一般的企业，特别是私有化的企业，价格的确定必须考虑成本因素，没有人会以低于成
本的价格出售商品，除非它能从其他业务的收入中获得补偿。而目前发生在我国电信领域里的价格
恶性竞争，企业之所以不顾血本地进行“倾销”，关键是竞争发生在国有企业之间，拼的都是国有
资产。这样，在许多国家行之有效的价格上限管制，在我国却有可能造成国有资产的流失。因此，
在竞争初期，对政府定价的电信业务只能实行价格幅度管制。


价格幅度管制就是针对中国电信企业的产权特色，设
立价格管制的浮动幅度，使目前仍然实行政府定价的电信资费在最高限价与最低限价之间浮动。这
也是将“高强度的激励机制”与强有力的防止国有资产流失机制紧密结合起来的较好办法。当然，
最高限价与最低限价的确定是以行业平均成本与社会平均利润为依据的，问题的难点在于政府缺乏
足够的信息来确定行业的平均成本，因而只能以原有的垄断企业既有的成本为基础进行定价，而这
种成本往往是不真实的，一般要远远高于竞争市场上甚至寡头垄断市场上企业的成本，有可能使一
部分消费者剩余转化为经营者的利润。因此，价格幅度管制只能是一个过渡性的价格管制方法。要
想从根本上解决这一问题，还要靠引入更大范围的竞争，从而最终取消电信价格下限管制或价格管
制。但要取消某些电信业务的价格下限管制，实行单一的价格上限管制，必须以建立产权清晰、责
权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度为前提。



出台《电信法》乃大势所趋


记者：为规范政府监管部门与电信企业的行为，同时也是
为企业创造一个公平、有序的竞争环境，在ＷＴＯ的规则下保护国内企业与消费者的利益，《电信
法》是否会尽早出台？


杜振华：尽管《电信法》无望在明年３月出台，但
是，出台《电信法》已是大势所趋。为规范政府监管部门与电信企业的行为，同时也是为企业创造
一个公平、有序的竞争环境，在ＷＴＯ的规则下保护国内企业与消费者的利益，出台《电信法》已
是大势所趋。市场经济是法制的经济，通过法律来调整电信监管部门与相关主管部门的关系、电信
监管部门与电信企业之间的关系、电信企业与电信企业之间的关系、电信企业与电信用户之间的关
系；同时电信立法要为电信网、有线电视网和互联网的三网合一创造有利的法律支撑。从而促进我
国电信业持续快速健康地发展，使广大消费者从国民经济的信息化中得到最大的福利。


我国电信市场正处在由完全垄断向有限竞争的市场结
构发展阶段，电信市场生机勃勃。根据信息产业部公布的数据，到今年１０月底，中国电话用户总
数已达到４．０４８９亿户。我国已经成为世界第一大移动通信市场、第一大固定电话市场、第一
大电信市场。因此，保护适度竞争、促进行业发展是我国电信监管部门的重要职责，当然，这一职
责的履行应建立在法律框架内，以消除或减轻行政管制的不确定性对企业运行的冲击和影响，最后
实现电信行业的完全竞争。


由以上分析可以推断：非对称管制将开始向对称管制
过渡；互联互通将会兼顾企业各方的利益，从而为实现真正公平有效的市场竞争创造良好的条件；
普遍服务制度将以法律形式确定下来，并通过普遍服务基金制度予以具体实施；价格管制将更有利
于促进效率提高和杜绝企业的“倾销”；出台《电信法》已是大势所趋。总之，假如没有其他不确
定因素的影响，明年的电信监管将是向市场化迈出的重要一步。



摘自《通信信息报》