中国电信业：通则不痛 痛则不通？

自1997年到2002年这5年间，中国的电信业发生了巨大的变
化，邮(政)电(信)分离、寻呼剥离、移动脱离、电信分拆等一系列深度改革，孕育出了今天的中
国电信、中国移动、中国网通、中国联通四大电信基础运营商。这些颇具力度的举措结束了电信业
多年来一统天下的垄断格局，引入了公平竞争的机制。


但不可否认的是，由于种种原因，特别是利益问题，中国
电信业正陷入各营运商之间互联互通难和竞争不充分的两难境地。


痛则不通


朋友王先生眼下正为一件事发愁，他告诉笔者，他现在每
月既要交中国联通CDMA的150元话费，又迫不得已把原来的中国移动老号码恢复使用，继续向中国
移动付话费，原因是CDMA的手机既打不出去也接不进来。免费使用中国联通手机的条件就是必须
每月要打够150元的话费，打不够也要交150元，“这‘双向’付费找谁说理去，又有谁能告诉这
到底是怎么回事。”王先生一脸愤怒和无奈。


而《中华人民共和国电信条例》规定：电信网间互联是指
为了建立电信网络之间的有效通信联接以使某一电信业务经营者的用户与另一电信业务经营者的用
户进行通信或使用另一电信业务经营者提供的业务，而将所有提供电信业务的经营者的网络联接起
来……《条例》的第十七条规定：“电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配
合的原则，实现互联互通。”


“主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和
专用网运营单位提出的互联互通要求……”而且明确地要求：“网际互联的通信质量应当符合国家
有关标准。主导的电信业务经营者向其他电信业务经营者提供网间互联，服务质量不得低于本网内
的同类业务及其子公司或者分支机构提供的同类业务质量。”


但1月26日，因河南联通CDMA网与移动公司GSM网在全省范
围内通信不畅，上百名GSM网用户围攻了河南联通营业大厅，该大厅工作人员说，自去年10月以
来，这样的围攻场面已出现多次了。


与此同时，河南移动却打出了“永远在线”的王牌，且与
之配套的多种降价促销措施更是让消费者心动……


据河南联通有关人士介绍，在全国范围内，河南联通属于
“联而不通”的重灾区，同时，因互联互通问题涉及范围广、影响大，已成为影响河南联通业务发
展的瓶颈。


随着CDMA业务市场营销规模的逐步扩大，自2002年6月以
来，在河南南阳、许昌、濮阳、驻马店、开封、漯河等地，相继出现CDMA网与移动GSM网间通信出
现严重不畅的现象，应答占用比经常在30%以下，最坏时不到10%。有关方面虽然进行了多方协
调，但问题始终没有解决，且情况越来越严重，影响范围越来越广，并逐步蔓延到了全省。


事实上，自2002年四川遂宁发生联通的通信缆被砍事件
后，中国电信行业里一些资深人士就断言，这件事会引发联通在固定网业务上和电信之间互联互通
问题的全面爆发。而互联互通，是包括联通、吉通、铁通等在内的新运营商的“生命通道”。


而随着中国联通193的开通，中国电信意识到，长话这个奶
酪的缺口已经被打开，既然不管自己如何“让步”，联通始终是个“争食者”，不恨它恨谁？尤其
是联通以“无线终端+计费器+无线基站”试图避开公网的“IP公话超市”的发展思路，更是被电
信视作联通意欲动用电信本地固话的“奶酪”。


运营商之间寻找网间通信不畅原因的手段是拨测。所谓拨
测，就是在普通电话机上拨打另一方空闲的电话，计算电话的接通率。


广东联通在各地市进行拨测的结果是，除了省城广州稍好
之外，其他地市的联通193和IP电话接通率骤然降低。广东联通数据固定业务部副总监叶新斌介绍
说，这种情况同样发生在除中国电信的其他运营商身上，只是联通的状况更为严重。


而去年4月24日至25日，深圳市网通、联通、吉通、铁通和
移动5家运营商进行联合拨测，在市话上拨打包括中国电信在内的长话和IP电话，接通率的差异情
况“基本上和预想的相符合”。5家运营商人员在深圳联通、铁通和移动的端局，及深圳电信70个
多端局(离最终用户最近的交换机房)所属的电话机上，对所有运营商的长话和IP电话业务进行拨
测。拨测结果显示，在晚间忙时，深圳联通193长途业务接通率不足30%，IP电话业务接通率不足
10%，接续时长(拨完号码到听到应答的时间)是深圳电信同类业务的2倍，而深圳电信17909、
17900、200、300业务的接通率平均在75%以上，其他运营商IP电话接通率介于两者之间。


原因在于去年3月底以后，深圳电信通过修改网内电路配
置，使联通长途和IP电话业务出现严重的阻塞现象，拥塞率曾高达80%。深圳联通193注册用户的
月话务量同年6月份已经从1000万元下降到800万元，大客户的流失比率非常高。


为此，广东联通的《2002年广东数据固定业务网间质量拨
测汇总》得出结论：“电信方在广东省的广大地区人为制造了程度不一的网间通信障碍，且一直没
有中断过”。


利益之争


这一切的背后，实际是利益之争。


巴西总统曾下令，要求各电信公司之间必须互联互通，中
国政府也曾强令各电信公司之间必须开通短信业务，应该说，各国政府在互联互通方面已是费尽心
机，但互联互通还是一个世界性的难题。


中国政府信息产业部电信研究院副总工程师杨培芳说，
CDMA通得不好不完全是互联问题。从世界范围看，1984年美国电信分拆，随后又并购，2000年又
分拆、并购，重组不断。1996年美国出台了新修改的《电信法》，其核心就是全面引入竞争，当
时欧洲、巴西、印度等国家和地区也都跟着美国学，其中印度把国家电信分成了20多个营业区，到
现在其电话普及率只有4%左右。事实证明，在电信行业全面竞争的做法并未达到预期的目的。杨培
芳说，由于网络经济规律的特殊性，部分、适度地引入竞争才较合适，从三基元哲学思想看，中国
电信市场应以3家大公司在市场中竞争最为理想，这样可以形成一个稳定的、有效的竞争局面。[!--empirenews.page--]


电信网络互联带来的一个重要难题是网间互联的经济结算
体系。不同的网络、不同的经营者共同完成一项信息服务，新增接口成本如何分摊？互联费用如何
确定？计费和收费谁来负责？在网络互联互通领域，完全的市场竞争已不再适用，协同与合作才是
理性竞争的前提，这是传统工业所少有的情况。


从经济学角度看，网络产业越互联互通，越能实现经济规
模，可降低成本，对大家都有好处。大家都应该欢迎互联互通，而不欢迎的里面则有深刻的经济原
因。目前中国在一些领域内实行不对称管制，对那些主导企业实行不对称管制，如价格政策，现在
新兴企业与传统企业互联是不结算的或结算不尽合理。若网间不结算，传统企业的网络资源得不到
应有的经济回报。客观上形成了传统企业一方面要无偿提供网络资源给新兴企业，一方面还要应对
竞争。


国外各电信公司为什么愿意互联互通，联，因为企业会得
到相应网间结算。中国的问题是提供网络的一方在许多方面得不到“过桥费”，因为网络之间不结
算。所以就出现了互联互不通、通而不联、联而不通的问题，解决这个问题要靠经济调节。互联互
通强调的是要实现按运营成本的网间结算，采用经济手段来调节，使企业愿意互联互通。


从理论上看，2002年中国电信第二次拆分的初步目标已经
达到；目前所有电信服务领域都至少存在两个竞争者，如固话领域的电信、网通、铁通、联通；移
动通信领域的移动和联通。


这中间，原中国电信也一分为二，分拆出的中国电信集团
公司继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产，覆盖中国南部及西北21个省市，拥有全国长途传输
电信网70%的资产。原中国电信的北方部分包括华北地区、东北地区和河南、山东共10个省市和中
国网络通信(控股)有限公司、吉通重组为中国网络通信集团公司，拥有全国长途传输电信网30%的
资产。


正是在2002年，中国各大电信运营商为了各自的市场份
额，无一例外地展现了它们运用价格利刃的高超手段。同时，运营商之间的竞争又复杂多变，每一
个运营商在每一个层面都面对不同的“敌人”与“盟友”，而随着竞争层面的变化，敌人和盟友也
时刻发生着变化和相互转化。


利益的分争，在相当程度上导致了互联互通难。


竞争开始以后，主体和投资的多元化带来了一些新问题。
因为企业追求其利润最大化，投资者追求投资回报最大化，但政府作为行政主管部门，它追求的是
社会效益的最大化，因此电信条例也注意到了这个问题。在国外，一些国家有一系列的法律规定要
求或约束企业要保证实现互联互通，所有电信企业都应承担普遍服务义务。


中国电信业现在的问题是，哪个运营商继续承担普遍服务
义务？大家都有义务，等于都没义务，这需要一个转化过程。国外一般有几种做法，一种就是政府
设立普遍服务基金，通信企业按一定的业务总量或业务收入比例交钱，谁具体承担普遍服务义务就
按规定给谁予以补贴，这是外国通行的做法。另一种方式，大家竞争、竞价，谁要的补助少而且服
务较好就决定由谁承担。第三种是由政府指定传统企业承担，同时要有法律保障。


中国电信技术专家曾私下透露，在提供网络支持方面，移
动为联通做的贡献与其他公司相比，应该说也是比较大的。


过去由于垄断经营，电信普及任务主要靠政府来实现。而
随着市场的逐步开放和电信竞争格局的形成，使企业都愿意在高端抢市场份额，在有限的资源上过
度竞争，就容易造成互联不互通。政府应设立普遍服务基金，以鼓励企业开发新市场，尤其是西部
贫困地区。普遍服务基金可由电信企业交纳，或者由政府扶贫基金出一部分，关键是公平合理地补
贴开发的成本和农村、贫困地区的电信用户。


专家们说，互联互通应该是社会强制性和普遍性的、不是
由市场选择的，是一种平等协商、行业仲裁、政府制定，并按成本结算的原则由独立机构监督，为
此必须要独立监管。


独立监管


应该说，体现普遍服务精神的网间互联互通是电信改革的
重中之重，也是市场经济中的一道难题。

　

人类的网络经济具备一种天然的平等、合作和互动精
神，电信业以特有的经济特征体现着这种网络精神，这也是中国全面建设小康社会所需要的理论创
新和制度创新的产业基础。


中国信息产业部今年将加大对互联互通工作中出现的恶性
事件的查处力度，对于蓄意破坏正常通信秩序的企业负责人和有关人员，要依照有关规定予以追
究。以进一步加强监督协调来确保电信网间通信畅通。


竞争可以降低资费水平、提高服务质量，但过度的竞争实
际上使市场和产业双方受损，所以，中国电信业正呼唤理性而有力的监管。


经济学家吴敬琏曾对电信领域提出了著名的“制度高于技
术”理论。事实的确如此，目前中国电信业已发生沧桑巨变，一家独大的局面一去不复返，过去以
扶持新兴运营商为主要目标的电信制度已不能适应形势的需要。目前，中国电信运营商正从求扶持
求发展的时期转向激烈竞争的时代，信息产业部的职能似乎不再是出台政策扶持运营商，而应该是
如何加强监管，使得竞争更加规范。


制约价格战的电信资费制度就是一大问题。过去，新兴运
营商的电信资费有低价权，但现在的情况是老牌运营商有时敢于打折，并且出手更狠，而这没有得
到有力的监管。


据信息产业部内部人士透露，对此，主管部门并非不了
解。早在2000年，信息产业部就建立了电信价格监控系统，对电信资费进行监控和观察。2001
年，国家计委和信息产业部联合发布《电信资费审批备案程序规定(试行)》，即对于部分业务，允
许电信业务经营者对实行政府定价或政府指导价的电信业务资费进行调整，企业可以自主定价，但
事先需上报有关监管部门通过相关程序进行审批。信息产业部的初衷是，价格放开肯定有利于市场[!--empirenews.page--]
竞争，同时，又由于必须通过相关部门的审批，所以政府也能对其进行宏观调控，防止恶性价格战
的发生。


但事实是，目前各级通信管理局管理力度很弱，运营商价
格违规也往往得不到任何惩处。一位业内专家说：“加强政府监管、加大对违规者的处罚力度是不
可少的，而这首先要求《电信法》必须出台”。


造成监管不力的重要原因是，目前各级通信管理局工作人
员多来自于原中国电信，这种与运营商千丝万缕的联系使得对电信管理力度很弱，“之所以一再要
求从信息产业部内分离出一个电信监督委员会正是出于这个目的，或者是信息产业部转变为这个委
员会”，这位专家说。


但这个可能导致主管部门权力重新分配的改革能否真正实
现还是个未知数。在目前情况下，更多的只能依靠运营商的自律。



摘自《电子商务》