信产部：监管模式设计者到了“三岔口”

2月27日下午，北京国际会议展览中心人来人往，信息产业
部成立5年来的首次回顾展正在这里举行。这也许是以信息产业部名义举行的最后一次回顾展。


再过几天，第十届全国人民代表大会将在北京举行，也由
此拉开自1982年以来最大规模的政府机构调整的序幕。


如果说，是5年前组建的信息产业部造就了中国信息产业今
天的大局面，那么下一个5年对于现在的信产部又将意味着什么？此次政府机构调整，不只是停留
在“转变政府职能”上，而是将涉及三个核心问题：一是关于国有资产管理问题；二是政府职能优
化问题；三是监管问题。


这些都为信产部下一步的深刻变革创造了条件。


决策与执行权分离

　

关于政府机构改革的方案，此前有消息透露，国家部委
将由目前的29个再次缩减为21个，大部委制即将实行，部门首长向国务院总理直接负责。初步的
方案包括国有资产管理委员会、国家发展规划委员会等六大委员会，并未涉及到外界普遍关注的电
信领域。


国务院发展研究中心产业经济部部长刘世锦在接受记者采
访时说，关于信息产业部的改革并未在此次改革方案的讨论之列，而是放到了下一轮的政府机构调
整之中。


至于为何外界呼声甚高的电信监管机构改革被搁置，一位
参与此次机构改革方案起草工作的专家讲述，这次机构改革的力度超过了1988、1998年，为1982
年以来最大规模的改革，几乎涵盖各个领域。出于全局的考虑，国家将优先解决金融、能源和农业
等关系国计民生又急需改革的领域，而电信、交通和教育等部门的改革则顺延成为下一阶段改革的
重点。


不过，同样参与了方案起草工作的国家行政学院杜钢建教
授告诉记者，国家将用5年的时间，按照“决策、执行、监督行政三分”的原则对目前的信息产业
部进行改革，组建国家电信监管委员会，原有的信产部要改成国家局，挂靠在委员会下面。


按照这种架构，新的电信监管委员会将利用价格监管权和
市场准入控制权改变过去政府管制中监管职能过度分散的弊端，以提高监管的有效性。而国家的信
息化建设，相关宏观政策的制定，以及IT制造业的管理则交由已改为国家局的信息产业部。


再造电信监管的呼声始于1998年政府改革之际，当时就有
人主张仿效美国联邦通信管理委员会(FCC)成立类似的电信监管机构。信产部组建之后，随着中国
电信被两度分拆，以及卫通、铁通和网通集团的相继成立，市场竞争日趋激烈。在市场状况发生本
质性改变的同时，信产部依旧停留在靠行政手段进行电信行业管理的层次上，传统体制下被掩盖的
互联互通、无序竞争、普遍服务等问题日益突出。“三网合一”也因为信产部和广电总局分属不同
的部门而无法完成，只能空看着大洋彼岸美国的有线电视公司与电信运营商进行热火朝天的混业经
营。


此外，在市场准入与价格管制方面，信产部的表现都离一
个高效、公正、公开的监管机构的要求甚远。


“和其它自然垄断行业的管理机构存在的根本性问题相
同，尽管已经进行了政企分离，信产部依旧既是政策的制定者，又是执行和监督者。对于目前国内
电信市场日趋混乱的状况，可以说是群众不满意，国务院高层也不满意。”杜钢建说。


“一个部门不能既制定政策又执行，自己当法官。因此决
策的标准更高，同时也更科学化、民主化，在制定决策时将举办社会听证和引进专家制度。通过5
年左右的调整，参照国际通行的模式来重新构造国内的电信监管体系。”


三种方案


国务院体改办经济体制与管理研究所高世楫认为，信产部
的改革革应该是 一个渐进的过程，单纯强调政策制定和执行的分开并无太大的意义，因为目前的
信产部从形式上已经体现出了政策制定和执行的分离。


“随着国有资产管理和政府优化职能问题的逐步解决，信
产部目前面临的许多难题都将迎刃而解。比如，国资委组建后，运营商之间低价打压对手的无序竞
争局面有望得到缓解；政府在内部权力上进行的调整和优化，就有利于解决原来信产部在监管职能
上过度分散的弊端。”


在高看来，一种比较理想的模式是，在时机成熟的时候，
组建信息委员会负责产业政策的制定，监管委员会履行市场监管的职能，类似于欧盟模式。


从世界范围的电信监管发展趋势来看，一种是电信监管部
门逐步发展成为完全独立于企业，独立或半独立于政府的部门，如美国的FCC；二是强调电信监管
政策的制定与执行分离，如欧盟，电信政策的制定是欧委会，而执行者则是各国的电信监管部门；
三是电信监管部门由多部门分管走向单一部门统一监管，如英国，即将成立新的电信管制机构
OFCOM，从而取代原有的OFTEL、无线局、无线通信管制局、广播标准委员会和独立的电视委员会
等几个监管部门。


信产部改革的最终方案尚未决定，但从此次国家通过“大
部制”进行机构调整来看，FCC模式应当是信产部改革的主要方向。不过，高世楫博士指出，实行
“大部制” 并不代表就会完全拷贝FCC的模式，原因在于FCC是“三权分立”国家所独有的产物，
其拥有的准立法权、第四行政机构的地位以及直接对国会负责等特征都不符合中国的国情。


而信产部不少官员也倾向于将电信管理局从信产部分拆出
去，专司监管功能，因为“这样既能达到政策制定和监管的分离，也最大限度地避免机构调整所带
来的震动。”


但国务院发展研究中心的一位专家则强调，通过对信产部
的改革不仅要达到规范市场的作用，还要从大电信角度加以考虑，即必须解决“三网合一”的问
题，否则不过是通过一次小的机构改革来回避根本的问题。


“但无论如何，最终的结果都是要将现在的信产部改造成
一个高效、公正、廉洁的监管机构。”高世楫说。


加速《电信法》出台


一个值得关注的问题是，在进行改革之前，信产部如何在[!--empirenews.page--]
现有架构和人员不变的情况下，来满足竞争性市场对于监管的需求。


去年12月，信息产业部副部长张春江曾出面表示，信息产
业部2003年将加强对电信企业的监管，并将这一工作作为整顿和规范电信市场经济秩序的重中之
重。信产部也组成了数个政策课题组，负责制定网间结算成本的新模式及准确测算国内的电信成
本。


但就在外界开始重新审视信产部对电信市场的监管尺度之
时，又从北京、上海传来中国网通和电信违规铺建小灵通网络的消息，而联通广州分公司的经销商
也以促销方式进行手机单向收费，国内电信市场再度陷入“四国”混战的局面。


摩根士丹利最近的一份报告显示，如果国内的电信监管环
境依旧保持高度不透明，新移动牌照发放所引发的更加激烈的市场竞争将会给海外上市的国内电信
运营商带来灾难性的后果。



信产部电信管理局的一位官员认为，在电信监管机构
完成改革之前，想要扭转市场混乱的局面，唯有加速《电信法》的出台。现有的《电信条例》在
2000年公布实施，虽然《电信条例》明确了信息产业部的电信主管地位，但由于只是行业法规，
因此严重影响了信产部的权威性。


这位官员举例说，证监会的权威性很大程度上依赖于《证
券法》，《电信法》出台后信产部便拥有了威慑四方的尚方宝剑，而不是像现在这样对于违规操作
的运营商只能依据《电信条例》处罚几万块钱了事。“电信管理局对于市场的监管也将从目前的
‘事后监管’逐渐向‘事前监管’过渡。”他说。


《电信法》目前已经起草完毕，按程序在报国务院常务会
议通过后，还将提请全国人大常委会审议，最快也要到明年才能出台。因此，外界推测，在这段时
期，信产部新一届领导班子可能会出台一些管理条例和地方性法规用以划范市场。



》摘自　21世纪