互联互通电信业公平竞争基础 要三管齐下

互联互通是一个世界性难题。互联互通问题涉及经济、技
术、法律等诸多领域，因此电信业互联互通要有技术保障，法律约束，而最关键的还在于对各运营
商之间经济关系的调节，即网间结算要基于成本，这是市场经济条件下运营商之间的合作基础，是
电信业公平竞争的必然要求，也是符合经济基础决定上层建筑的客观规律。



互联互通称得上是电信业最广为关注的话题了，而信息产
业部今年以来的一系列举措，已透露出解决互联互通的基本思路。不久前，信息产业部开始协调专
门人员组成一个工作组，帮助全国最高人民法院作关于互联互通问题的司法解释。此前，社科院和
国外的经济学专家已开始着手研究经济成本模型并据此酝酿基于成本的网间结算方案。同时，信息
产业部还将在全国范围内建立互联互通监控系统。由此可见信息产业部在互联互通上的大体监管思
路，那就是要采用经济、技术和法律等多种手段，对互联互通问题进行标本兼治。而基于成本调整
网间结算费率，无疑将成为其中最关键的一个核心步骤。


在市场经济条件下，标本兼治互联互通问题，最彻底的办
法在于利用经济杠杆予以调节，建立一个基于成本的网间结算体系，这是电信业公平竞争的基础，
也是市场经济规律的要求。


根据麦特卡尔夫定律，互联互通本可实现网络价值的最大
化，为各运营商带来共赢，那么为什么互联互通却如此之难？透过表层现象，互联互通问题的深层
原因在于各运营商在经济分配上的不公平，这从我国各运营商在网络升值上的悬殊差距可见一斑。
而经济利益的不公平必然削弱主导运营商提供互联互通的积极性，而一些运营商利用低廉的网间结
算费率通过价格战抢夺用户和话务量，更进一步打击了主导运营商的积极性。在这种情况下，即便
主导运营商没有人为设置互联障碍，在失去对网络进行及时扩容的动力下，由于价格战引发的话务
量剧增本身就会造成客观上的互联互通不畅问题。这在美国也是如此。美国ＦＣＣ实行的低费率的
网间结算政策，已经使小贝尔建设本地网络的积极性大受挫伤，从而极大地阻碍了美国电信业的持
续快速发展。


过去，电信管制部门对互联互通的监管更多的是停留在
“先通再及其余”的层次上，但这除了对一些运营商产生不良的激励（如更加肆无忌惮的价格战、
有恃无恐的网间结算费用拖欠现象）之外，对解决互联互通问题却与事无补，反而越发严重，互联
网络超载告急情形频繁发生。业界把如此监管方式的失利形容为“头痛医头，脚痛医脚”的结
果。


互联互通终究是一个市场问题。在市场经济条件下，对互
联互通问题关键还是要用市场的手段去解决，处理好运营商之间的经济利益问题，使所有运营商都
能从互联互通中得到相对公平、合理的收益。对此，电信管制部门显然也有了清楚的认识。目前，
信息产业部已委托社科院专家提供成本核算模型论证和网间结算方案研究。可以预见，以成本核算
为基础的网间结算费率，不仅将有利于运营商之间的合作，使运营商在互联互通中结成互惠互利、
利益共享的伙伴关系，而且对公平有效竞争机制的形成将产生重要的影响。


互联互通需要技术支撑，这是实现互联互通的前提和基
础。


据报道，信息产业部将耗资３０亿至４０亿元，在全国范
围内建立互联互通监控系统，进行公平的通信监控，对互联互通问题的主要责任者给予严惩。目前
广东等省市已相继建立了２４小时全天候通信网间监控系统。可见，不仅仅提供互联互通本身需要
技术支撑，而且对互联互通的监控也同样需要技术的支撑。


互联互通监控系统建设的目的在于强化网间通信质量障碍
的监测，为监管部门和司法部门调查取证和依法严惩违规行为提供事实依据。通过对网间关口局的
监控，可以解决网间结算争议，有效减少网间结算推诿扯皮现象。同时，通过强化对网间互联的监
控，还可以准确判定究竟是人为设置障碍造成的网间通信不畅还是一些运营商大打价格战引致异常
话务量剧增造成的互联互通问题。


当前有的运营商一旦出现互联互通障碍，甚至把自己大打
价格战造成的话务量激增所引致的网间电路紧张和互联互通问题也一股脑地都归咎到其他运营商身
上，声称这是其他运营商故意设置互联障碍，使后者蒙上了不白之冤。这实际上也反映了一些运营
商认识上的误区：有的运营商以为强制性互联互通是主导运营商的天然职责，而自身无须承担责
任，无论如何，其他的运营商就应当无条件地为自己提供尽善尽美的互联互通服务，从而将解决问
题的负担完全交给对方。


而事实上，互联互通不仅是主导运营商的义务，所有运营
商都有保障互联互通通畅的义务。因而，如果互联互通出现问题，就要具体问题具体分析，认清主
要责任者。比如，如果是有的运营商擅自限制中断互联互通的，要坚决予以制止；而如果是异常话
务量激增导致的，就要对打价格战的运营商严惩不贷。但是，过去由于通信监管部门缺乏有效的监
管手段，很难获得一些运营商真正违规的证据，对引发互联互通问题的原因未能作出准确的认定。
因此，利用技术手段，建立全国的网间监控系统，加强对整个通信网络的监测和取证能力，不仅将
推动互联互通问题的解决，而且对价格战也能起到一定的抑制作用。


“无规矩不成方圆”，适当的法律约束对互联互通无疑具
有一定的规范和保障作用。


据报道，信息产业部正提请全国最高人民法院，依据《中
华人民共和国刑法》等相关法规，完成对互联互通恶性事件处理的司法解释，任何破坏互联互通的
行为都将被追究法律责任。不可否认，越发严厉的处罚措施对电信经营者无疑将具有极大的约束力
和震慑力，对规范和保障互联互通将产生重要的影响。


“无规矩不成方圆”，互联互通是“高压电”，谁都碰不
得。如前所述，所有的运营商都有提供和保障互联互通的责任和义务，因而追究互联互通不畅的责[!--empirenews.page--]
任也应当区别不同情况对待：如果是有的运营商无故擅自中断网间互联的，要严惩不贷；而如果是
有的运营商违规组织异常话务量导致的网络超载等互联互通问题，也要将之绳之以法。同时，法律
必然是公正公平的，因而对目前互联互通领域存在的“注重果而忽视因”的状况也应有所改变，对
造成互联中断的原因要做具体分析，区别对待。比如，对有的运营商长期拖欠网间结算费用或其它
不履行互联义务事项的，应予以同等的法律约束和惩罚，迫使其共同承担互联互通的义务。


同时，我们也要看到，法律法规作为一种事后的惩治措
施，它只是一种手段，而非监管的目的，而且它也有着其难以克服的局限性。毕竟互联互通问题直
接影响到消费者的正当权益，事关重大，一旦出现互联障碍，其所产生的巨大损失和后果就不能挽
回。



实际上，在关于互联互通的约束机制上，我国并不缺乏办
法，我国《电信条例》规定，对妨碍互联互通的处罚种类包括责令改正、没收违法所得、罚款、责
令停业整顿。虽然这些办法对互联互通起过积极的作用，但是终究未能彻底解决互联互通问题。究
其根源，主要是过去对互联互通的监管思路一直停留在“事后监管”上，而对“事前监管”进行得
还不够深入。因此，在互联互通上，要提倡“事前监管”，日常预防为主，而运用经济杠杆调节运
营商之间的利益分配关系，建立一个基于成本的公平合理的网间结算体系，是在日常中确保互联互
通通畅的最根本最有效的途径。


总之，互联互通必须以经济、技术和法律作为其强有力的
基础、支撑和保障，而其中最为关键的是牵住网间结算这个“牛鼻子”，建立基于成本的网间结算
体系，以平衡各方的利益关系。经济基础决定上层建筑。实际上，不管是技术还是法律的手段都是
一种“事后监管”，是不得已而为之的，而经济手段的作用则是持久的，对互联互通问题的解决具
有决定性的意义。显然，目前政府主管部门已深刻认识到了这一点，信息产业部正在下大力气对包
括网间结算在内的互联互通政策进行调整。我们有理由相信，电信业互联互通即将迎来一个崭新的
局面。



----《通信信息报》