信产部痛下重典惩弊决心 互联互通新政在望

“农民砍电缆要坐牢，但是如果主导电信企业砍断电缆，
却没有人为此受到刑法的惩治。”阚凯力认为，如果不找到有效的约束主导电信企业并严加施行，
那么即使司法解释出台，也难以收到预想的成效。


面对此起彼伏的电信网间互联通问题，信产部已经痛下了
重典惩弊的决心。


8月5日，成都。信产部与最高人民法院与当地通管局和各
大电信运营商座谈，就破坏公用电信设施及电信网间互联互通刑事案件司法解释进行调研。而该解
释的主题在于，对电信企业间人为破坏互联互通的恶性事件，将比照刑法破坏通信设施罪量刑处
罚。


一位参加该会的人士告诉记者，信产部和最高人民法院调
研之前就早已有所准备，“高院甚至带来了司法解释草稿，听取我们意见。”而就在本月18日，信
产部相关人士亦向记者透露，“新的东西很快就会出来”。


积瘤难除


多年以来，互联互通一直是困扰国内电信市场的老大难问
题。2002年以后，各大电信运营商之间的种种互联互通问题更是层出不穷，甚至不乏砍断电缆、
通信中断等恶性事件。


四川联通互联互通部总经理周应龙对此感触颇深，四川互
联互通一向波折重重，他本人就已经处理过大大小小数百起互联互通问题。


一个统计数字称，1998年以来全国发生的不正当竞争和互
联互通恶性案件达540起，累计涉及1亿用户，造成直接经济损失10亿元，间接经济损失20亿元。
仅2002年，在四川、山东、河南、河北、山西、广东等地，均出现了电信企业间相互砍光缆的恶
性事件，但最终严格按照法律程序来处理的却绝无仅有。


如果不解决互联互通问题，电信运营商就难以保证公平竞
争，电信分析效果也会大打折扣，新一届信产部班子的监管能力也将会受到怀疑。如何解决这一难
题，已经成为了摆在新一届信产部班子面前一道不得不翻越的槛。


事实上，自吴基传至王旭东，两任信产部长都一直在着力
寻求解决互联互通问题的途径。


但是虽然自信产部以下的各级监管部门三令五申，却始终
成效不著。随着国内电信市场竞争加剧各大运营商之间常常为打压对手而采取非常手段，互联互通
趋势更逐步恶化。一些业界专家由此认为，监管乏力是互联互通不畅的一大原因，加强电信监管、
根除电信顽疾因此成为普遍呼声。


今年上任伊始，信产部部长王旭东就宣布，他的工作将从
抓好互联互通开始。此后信息产业部一系列内部或者公开的表态，均表示将力除互联互通顽疾，这
让人看到了其治乱决心。


此后在4月初，信息产业部亮出王牌，表示将加大对互联互
通问题的监管力度，通过建立全国通信网络监控系统和进行互联互通问题。


按照信产部的计划，一方面将制订"公用电信网间互联互通
质量监督管理办法"，对网间通信质量管理实际目前检测和监督抽测制度，颁布"公用电信网间互联
互通质量指标和测试方法"，指导各运营商按照科学规范的指示体系和测试方法，对我国每个本地
网范围内的网间通信质量进行测试，别一方面，修改《公用电信网间通话费结算办法》，以处理好
互联双方合理的经济利益。


最高人民法院高调介入


但这并不足以解决所有问题。互联互通问题一般是通过三
个层面解决：首先是通信企业之间进行沟通，其次是行政执法部门之间进行协调，在这两个层面市
场和行政手段不足以解决矛盾时，问题将转入运用法律制裁的司法层面。信息产业部就此制订了许
多规章制度和标准，但在事实上，前两个层面在很多时候都不能解决实质的问题，而随着国内电信
市场格局的变化，以前的司法解释也显得难以满足需要。


"造成互联互通问题的常常是主导电信运营商，它们一般都
是特大型国企，所以能够有恃无恐地违反法律法规，如何对这些国企的违规行为进行惩戒，并准确
地对企业和个人分别进行量刑，这些都是以前的相关司法解释没有涉及到的。"北京邮电大学信息
产业政策与发展研究所阚凯力教授说。


据了解，最高人民法院刑事处处长马龙8月5日也曾表示，
由于受利益驱动，目前破坏公用电信设施和电信网间互联互通的问题大量出现，已经难以用行政手
段加以调控，最高法院进行司法解释的目的也正是为了在法院审理相关案件时进行定性量刑。


这也许也是信产部商请最高人民法院对互联互通问题寻求
司法解释的原因之一。据了解，在到四川进行司法调研之后，最高人民法院还计划前往广东、河
南、宁夏等地听取意见，而信息产业部则专门组织了一个工作班子，协助最高人民法院作这一司法
解释。


阚凯力教授认为，由于电信是专业领域，互联互通问题中
涉及专业技术层面较多，所以在最终的司法解释中，更大的可能是信产部支招，最高法院在信产部
意见的基础上确定解释内容。


这也许是信产部《电信法》迟迟不能出台情况下的一个权
宜之计。在长达23年的等待之后，《电信法》虽然已经胎动，但何时开始运作仍是未知之数。这就
形成了一个新旧电信法时代更替的间隙，在这段时间里，监管真空逐渐出现，而新游戏规则尚未启
动，而市场竞争已经迫不及待地进入了白热化。


在这样的情况下，通过最高人民法院这样具有强约束能力
的第三方来加强市场监管也许真是信产部最好的选择。由于电信法规的专业要求，在实质上仍将可
能是信产部主导司法解释，甚至有可能将待产的《电信法》部分内容提前运行。


这就无疑给各大运营商一个明显的信号：新一届信产部解
决互联互通事件的手段，将更多地由行政层面转移到更加严厉的司法层面。


如何适度量刑


从种种迹象来看，即使据与会人士称已有初稿，但其推进
速度仍将悬疑重重。


据了解，司法解释是一个复杂的过程，是在现有法律基础
上，依据事件发展规律而进行的细化，其过程和制订法律程序相似，常常需要一年甚至更长时间，[!--empirenews.page--]
如果按照正常的程序来逐步进行，短期内将难以有所结果。此前也有法律界人士认为，最高院保持
自身司法独立性，不一定会配合行政部门的司法拆求而加速推进。


在另一方面，量刑取证的界定也还存在难度。"我们很少担
心大事故，却很怕小麻烦。"周应龙告诉记者，在通过司法渠道解决互联互通问题时，由于人为制
造互联互通的方法花样繁多，更多时候电信企业间都是联而不通，通而不畅的"小毛病"，这种种障
碍难以取证和界定破坏过程，但对受害企业的损害却同样巨大。"我们希望这些问题也能够被考虑
到。"周应龙说。


据介绍，在最高人民法院调查过程中，电信企业一个普遍
的呼声就是解决通而不畅的突出问题和解决卡业务的网内拦截问题，对中断通信的概念，则要求用
接通率指标来具体衡量。这些问题在电信企业各种网间通信障碍中最为突出，但是取证最难，量案
定刑的准确度也更加难以掌握。如果司法解释仅主要关注砍光缆、人为制造网络瘫痪等极端行为，
则约束力量将受到限制，但要有效解决这些常规问题，司法解释的编制难度及其出台时间无疑又将
受到影响。


但最为业界关注的还在于如何准确而适度地确定量刑。一
个现实的尴尬是，互联互通障碍和大规模破坏电信设施基本上都发生在电信企业之间，对于这些特
大型国企，能够按常规的方式来抓人、罚款甚至吊销企业执照吗？这显然难以做到。


这也是此前为何类似事件最终都以行政方式解决的重要原
因。


"农民砍电缆要坐牢，但是如果主导电信企业砍断电缆，却
没有人为此受到刑法的惩治。"阚凯力认为，如果不找到有效约束主导电信企业严加施行，那么即
使司法解释出台，也难以收到预想的成效。这还牵涉到了电信市场的一些更深层次的问题。


"司法解释要解决这一问题必须要明确量刑是对企业还是对
个人，对企业是怎样量型，对个人又是怎样量刑，必须要能够适用于大型国企，才有可能解决实际
问题。"阚凯力说。


现在看来，如何解决这些问题都存在难度。唯一可以肯定
的是，司法解释将只是一个规则，也只是一个开始。



摘自　21世纪