互联互通只是调整电信竞争关系的杠杆吗？

作为调整电信业竞争关系的杠杆，互联互通在电信业改革
历程中起到了重大的作用。然而目前电信业的格局已经不同于改革之初，如果仅仅把互联互通作为
调整电信业竞争关系的杠杆，就可能带来极大的负面效应。因此，必须对互联互通进行重新定位，
改变互联互通仅仅作为调整电信业竞争关系杠杆的角色，才能在新形势下发挥互联互通应有的作
用。


信息产业部部长王旭东上任不久后，就曾经表示要以“硬
措施”对互联互通实施监管。8月8日，信产部副部长奚国华在全国电信网间互联互通电视电话会上
再次强调，必须以“硬措施”推进电信网间互联互通，对严重违反互联规定的行为及时查处。两位
部长的先后表态，折射出互联互通不畅已经成为信息产业部监管的重点之一。


当前，互联互通问题已经成为电信业持续发展的最大桎
梏，信产部表示要以“硬措施”对互联互通进行监管。但是，“硬措施”能否根治互联互通不畅的
问题？著名电信专家陈仕俊认为，“硬措施”并不是解决互联互通问题的全部，充其量只能是诸多
措施的一种，而且是最后的一种。它虽然在解决互联互通问题上能起到立竿见影的作用，但只能治
标不能治本。


互联互通政策出台的目的在很大程度上是为了调整电信业
的竞争关系，但随着电信业的发展，电信市场格局发生了巨大的转变，而互联互通作为调整电信业
竞争关系的杠杆却是一成不变，滞后于电信业的发展，这无疑是不科学的。因此，互联互通也应该
切合电信市场格局的转变。也就是说，互联互通不能简单的作为调整电信业竞争关系的杠杆而存
在。正所谓“世易时移，变法宜矣”。


伴随着电信业的发展，电信市场格局发生变化，移动通信
大有压倒固话通信的趋势，新兴运营商的规模逐渐迫近主导运营商。在这样的新形势下，仅仅作为
调整电信业竞争关系的互联互通政策已经滞后于电信市场的发展，也无法良性地调整电信业的竞争
关系。


任何一项法规，必须切合实际，才能充分发挥其功效，这
就要求该法规必须与时俱进，切合不断变化发展的实际情况，互联互通的相关规定也是如此。然
而，目前的互联互通还基本停留在调整竞争关系的职能上，无法适应已经变化发展的电信市场新格
局，必须加以变革。



其一，移动运营商和固网运营商强弱力量对比发生了
巨大的变化。具体情况是，移动运营商呈现出强劲的上升趋势，而固话运营商则是原地踏步，甚至
日趋下降。据信息产业部7月24日公布的我国各电信运营商市场份额排名情况显示，较去年同期相
比，中国移动、联通的市场份额都有一定的提升，而传统的固网运营商中国电信、中国网通的市场
份额呈下降趋势。电信运营商市场份额的此消彼长的变化，必然会影响到互联互通。可能出现移动
运营商凭借日趋提高的市场地位，在互联互通上要求得到更大的优惠。从而造成互联互通杠杆倾
斜，无法良性调整电信业的竞争关系，导致有效竞争无法实现。这种苗头目前已经显现，中国联通
不久前就提出网间互联必须重新结算，对固网运营商收取互联费用等。也就是说，在移动运营商双
向收费，而固网运营商单向收费且低资费的情况下，固网运营商还必须向移动运营商缴纳互联费
用，其结果只会使固网通信委靡不振。



其二，新老运营商的市场份额正在逐渐接近。目前，
新兴运营商的市场份额逐步提升，正在迫近主导运营商。这本该是件好事，表明电信业的改革重组
取得显著的成效。但令人揪心的是，新兴运营商的良好形势并非都是从提高自身经营管理水平得来
的，在一定程度上是错误地把互联互通当作竞争手段，进行恶性博弈的结果。在互联互通中，主导
运营商不但要拿出自己经营多年的网络和客户资源，而且互联互通资费低得吓人，往往造成主导运
营商的入不敷出。而新兴运营商在互联互通中则有国家不对称管制政策的优势，双方一旦博弈，吃
亏的必然是主导运营商。不幸的是，新兴运营商正是以这种手段来开拓市场。



如，四川遂宁、湖北红安就相继发生新兴运营商违规
施工，占用中国电信干路的事件，而中国电信受困于监管“硬措施”，毫无办法维护自己的正当权
益。互联互通政策在这个时候并没有发挥其应有的作用，表明互联互通政策已经滞后于市场的实际
情况，成为新兴运营商进行恶性竞争的有利武器。



由此可见，互联互通的所面临的市场环境已经不同于
改革之初，互联互通政策到了亟需变革的时候了。



仅仅把互联互通作为调整竞争关系杠杆的弊端在于扰
乱市场秩序，破坏联合作业，影响普遍服务的实现。



在市场环境急剧变化的情况下，如果互联互通政策还
停留在仅仅作为调整竞争关系杠杆的层面上，其恶果是显而易见的。



首当其冲的是加剧电信市场的恶化。企业是追求自身
利益最大化的组织，为股东赢得尽可能多的利润是企业的天职，电信企业也是如此。而仅仅把互联
互通作为调整竞争关系的杠杆，必然会让某些电信企业有机可乘，利用互联互通政策的倾斜来为自
己牟利；而相关法规的不健全，更纵容了企业的行为。这必然会加剧电信市场上的恶性竞争。


其次，破坏了电信运营商之间的联合作业。电信业是一个
要求全网全程沟通的产业，这必然要求市场上的电信运营商必须协同合作，才能为用户提供全程全
网的服务。但是，市场竞争的恶化必然会使得电信运营企业之间产生不可调和的矛盾，使得电信运
营商之间不愿意互联互通，从而无法为用户提供全程全网服务。此外，目前的电信业务趋向于“一
揽子”的解决方案，特别是商业用户，在这个方面的需求更为明显。互联互通不畅，无疑强行割裂
了不同运营商之间的联合作业，从而造成“一揽子”服务没有办法得到实现。



再次，造成普遍服务无法实现。互联互通是与普遍服
务精神一脉相承。根据国际经济合作与发展组织??OECD??对电信普遍服务的定义：“任何人在任[!--empirenews.page--]
何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信业务，而且服务质量和资费一视同仁”，从中可以
延伸出两个方面的含义：一是指电信企业要为高成本的地区及低收入的人群提供通信服务，这在我
国主要是指为西部及农村边远地区提供普遍服务；二是指要为各运营商不同网络的用户提供一视同
仁的电信服务。换言之，即要使数个彼此竞争的电信网络的用户能够方便地相互通信，因此所有电
信运营商都有义务与其他电信运营商进行互联互通。显然，互联互通不畅，割裂了运营商之间的网
络互联，致使普遍服务得不到良好的落实。



因此，监管必须加大力度，调整互联互通政策，改变
互联互通仅仅作为调整电信业竞争关系的杠杆，以期发挥更大的作用。



调整互联互通政策，应当考虑事前和事后，才能标本
兼治。因此，调动电信运营企业的积极性和“重手法”的监管措施缺一不可。



事前预防措施。记者认为，目前情况下以发放全业务
牌照为最佳方案。互联互通中的电信运营企业是各自利益的主体，而作为这些利益拥有着的国家是
最大的股东。从业务上来说，国家决不希望看到固网完全压倒移动或是移动独霸天下局面的出现，
才能实现整个电信产业价值的最大化。而技术在很大一部分程度上决定了业务的竞争力，毫无疑
问，由先进技术支撑的业务更容易得到用户的青睐。因此，没有理由人为的规定哪个运营商只能经
营固网，哪个运营商只能经营移动，否则，极有可能出现一边倒的局面，“不是东风压倒西风，就
是西风压倒东风”。具体来说，就是移动业务压倒固话业务，移动运营商独霸电信市场。并且，移
动运营商的这种优势并不完全是自己经营的结果，也不代表移动通信市场发展水平，在很大一部分
程度上是国家政策所赋予的，是“虚胖”而不是真正的“壮硕”，也隐藏着极大的风险。而全业务
则可以避免出现这种不利于电信业发展的局面。一旦电信运营企业都能够在不同的业务领域大展拳
脚，由不对等竞争变为“遭遇战”，必然会不断开发新业务，进行管理上的革新，来增加自己的核
心竞争力。



这种面对面竞争的结果，将会使得电信市场上的各个
运营商竞争实力得到实质性的提高，这对于整个电信业和用户来说，都极为有利。况且，目前的电
信业务趋向于“一揽子”的服务，如果运营商无法全业务经营，就会在很大的程度上受制于人，服
务质量也无法得到有效的保证。



事后保障措施。事后措施是保障事前预防能否实现的
关键。因为如果没有事后的保障体系，就由可能出现“上有政策，下有对策”的欺上瞒下的行为。
事后保障措施主要是以法律的形式保障互联互通。也就是说，互联互通的相关立法必须尽快出台，
对违反互联互通规定的电信运营企业给予严罚，以收到震慑的功效。



总之，互联互通仅仅作为调整电信业竞争关系杠杆已
经滞后于市场的实际情况，非但无法起到人们所期待的作用，而且可能带来可怕的恶果，必须加以
改变。监管应该从事前和事后两个方面入手，两手都要抓，两手都要紧，才能促使保证互联互通在
电信产业中发挥应有的作用。



----《通信信息报》