《电信条例》三周年 立法普法工作待加强
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三年前的今天,《中华人民共和国电信条例》以国务院令
第291号公布实施。作为我国第一部有关电信业的综合性行政法规,它的出台结束了我国电信业基
本上无法可依的状态,标志着我国电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段,是我国实行依法
治国、建设社会主义法制国家在电信领域的一个重大进展。三年来,随着一批配套行政规章的发布
施行,一个适应我国电信市场竞争格局要求,符合市场经济发展规律的健全完善电信法规体系正逐
步形成。
三年后的今天,我国电信市场格局发生了重大变化,竞争
日益激烈,电信监管中的新情况、新问题层出不穷。面对立法任务更加繁重、立法领域不断拓展、
立法质量要求更高的新形势,我们重温《电信条例》,在认真总结三年来的宝贵经验的基础上,将
按照党的“十六大”报告关于加强社会主义法制建设的总体要求,以“三个代表”重要思想为指
导,应时而上,抓住机遇,迎接挑战,不断开创电信法制建设工作的新局面。
一、《电信条例》的颁布实施是电信事业走向法制化的里
程碑。三年来,电信法制建设取得显著进展,为电信业持续健康发展提供了有力的保障。
法律的制订、修改往往是对经济基础发生重大变革、社会
生产力取得较大发展之后,在上层建筑领域提出的变革要求的主动回应。《电信条例》的出台是我
国电信事业改革和发展的必然要求。
政企分开、电信重组之后,我国电信业市场环境发生了实
质性变化,初步形成了市场主体多元化的竞争格局。在这种新形势下,政府对电信业管理的任务和
性质发生了变化,依靠行政手段管理电信市场的传统做法,已适应不了电信体制改革不断深化和电
信市场进一步开放的需要,必须转到依法管理的轨道上来,必须加快电信立法的进程。2000年9月
25日,《中华人民共和国电信条例》应时而生,它规定了电信业务实行经营许可制度、电信网间互
联调解制度、电信资费管理制度、电信资源有偿使用制度、电信服务质量监督制度、电信建设管理
制度、电信设备进网制度、电信安全保障制度。这八项制度构成了现阶段我国电信行业监管的主要
内容和基本依据。《电信条例》颁布以来的历史证明,《电信条例》的正确实施事关电信市场的规
范有序,维系着电信事业的前途和命运,与国家信息安全和广大消费者的切身利益息息相关。
以《电信条例》颁布施行为契机,我国电信立法、电信执
法、电信执法监督、普法宣传等各方面获得了长足的发展,取得了显著的成绩,为推动和保障电信
业持续健康发展,起到了极为重要的作用。
电信立法日趋完善,配套法规体系框架基本形成——《电
信条例》是规范电信事业的行政性法规,是电信监管的根本依据。为确保《电信条例》的贯彻执
行,国家围绕《电信条例》先后出台了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决
定》、《互联网信息服务管理办法》、《外商投资电信企业管理规定》等法律法规;在《电信条
例》的授权范围内,信息产业部将《电信条例》确定的八项管理制度具体化,前后共颁布了26个部
门规章;全国各地则从本地情况出发制订了一些相应的实施办法,辽宁、重庆、江西还出台了地方
电信管理条例。这些初步形成了较为完善的电信法规体系框架,为我国实现依法治理电信业创造了
良好的法制基础。
加大电信执法监督力度,促进电信市场规范有序——为推
进依法行政、提高执法水平,信息产业部积极开展了通信执法监督工作。从2002年9月至12月开展
了全国性的对贯彻执行《电信条例》情况的大检查,这是自信息产业部成立以来首次进行的大检查
活动。在各地、各运营企业自查的基础上,部里又组织四个检查组分赴12个省区进行抽查。
电信法制队伍建设不断加强,队伍整体素质有较大提高—
—电信监管面对的是一个技术进步最快、利益关系十分复杂、监督管理难度较大、对管理者专业化
程度要求最高的行业,要实现依法行政,就必须有一支高素质的电信法制队伍作保障,这既是组织
基础,也是电信法制工作发展的必然趋势。因此,信息产业部进行全国通信执法队伍的组建工作,
并重点完成了通信执法人员的培训与发证工作。由于通信执法是个新事物,各地在开展执法活动中
既有大量成功的经验需要总结交流,又有一些教训需要吸取和借鉴,为此,信息产业部召开了全国
省区市通信管理局行政执法工作座谈会,并加强了行政复议和行政诉讼工作。
普法宣传点面结合,全行业法制观念明显提高——2000年
11月,为宣传《电信条例》颁布实施,信息产业部组织全国电信条例知识竞赛,在全行业掀起了一
股学习条例的热潮。“四五”普法期间,信息产业部把工作重点放在提高各级领导干部的法制观念
和依法办事能力上,一方面,主持编写了普法教材,另一方面,加强对企业法制教育的指导,同
时,根据中宣部、中组部、司法部的文件要求,努力抓好领导干部学法用法工作,包括机关公务员
的学习和为部中心组学习举办法制讲座等。鉴于信息产业部法制宣传教育工作做出的成绩,继“二
五”普法后,信息产业部普法办再次荣获了中共中央宣传部、国家司法部授予的1996~2000年全
国法制宣传教育先进单位荣誉称号。
二、随着电信改革的不断深入,电信业发生了巨大变化,
新的形势对电信法制建设提出新的要求,一方面,我们要继续深入贯彻《电信条例》,另一方面,
学习领会、全面贯彻国办75号文件,成为当前最为紧迫的任务。
三年来,通过全面贯彻实施《电信条例》,我国电信法制
建设取得了显著的成绩,为促进电信业飞速发展作出了贡献。但是,我们清醒地看到,面对经济全
球化、信息技术日新月异以及中国加入WTO,随着电信体制改革的深入进行,电信监管工作出现了
不少新的理论和实践问题,《电信条例》在贯彻实施中出现了不适应和空白点,在《电信条例》执[!--empirenews.page--]
法大检查中发现的问题具有普遍意义。
法律意识有待进一步加强。有的单位学习条例不够深入全
面,对配套规章学习不够,对《电信条例》的学习流于形式,限于应付上级布置的学习任务。因此
学习条例仅停留在口头和纸面上,甚至有的明知故犯。此外,还有各取所需的现象。
规则系统存在缺陷,《电信条例》个别条款难以操作。如
按照《电信条例》第75条的规定,省管理局对擅自改变电信资费标准或变相降低资费的行为要先责
令改正,对拒不改正的方可实施行政处罚,造成实际工作中,每次实施处罚都要进行两次取证,特
别是第二次取证困难较大,给执法工作带来了难度。在电信服务方面,《电信条例》第34条关于异
常巨额电信费用、第35条关于固定电话用户停机的规定,已经不能与实际工作相适应,甚至对企业
解决欠费造成障碍。
《电信条例》及其配套规章的个别规定与其他部门的法规
之间的关系交叉、重叠,给具体执法部门带来一定困难。在电信管道建设、资费管理、设备管理等
方面,存在部门职责权限交叉的问题,不仅造成行政管理和行政执法难,而且使企业和用户感到困
惑。
对于这些现实中存在的现象、矛盾和问题,我们应该运用
唯物辩证法进行分析。我国正处于社会主义初级阶段,电信改革中出现的问题是发展中、前进中的
问题。任何事情都不是一帆风顺的,都应该一分为二,这才符合唯物辩证法的观点。关键是我们要
充分认识其危害性,一方面,要坚持深入贯彻《电信条例》不动摇,要敢于拿起电信法律这个有力
武器,本着对人民和历史负责的态度和精神,坚持实事求是,向违反电信法规的行为作坚决的斗
争。另一方面,当前要把《电信条例》、国办75号文件以及即将发布的互联互通司法解释的学习贯
彻结合起来,积极采取措施,在全行业迅速开展广泛深入的学习宣传活动,使广大干部职工深刻领
会文件精神,自觉执行文件规定和部里将要出台的细则,把我国第一个电信市场监管法规性文件所
规定的各项硬措施不折不扣地落到实处。
这里必须强调一点,就是国办75号文件以及即将发布的互
联互通司法解释与《电信条例》都是电信立法进程中的事物,虽然前二者是以政策性文件和司法解
释的形式出现的,但其目的都是为了解决《电信条例》规则缺陷而造成的规范空白,都是对《电信
条例》所体现的法律精神、法律原则的细化,因此是一脉相承的。江泽民同志曾经指出:“加强社
会主义法制建设,坚持依法治国,一个重要任务是要不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观
念。思想是行动的先导。干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节;公民自觉守法、依法维
护国家利益和自身权益是依法治国的重要基础。广大干部和群众的法律水平的高低,直接影响着依
法治国的进程。”因此,在学习领会和全面贯彻国办75号文件时,我们要进一步加强对广大干部职
工,尤其是各级领导干部的法制教育,提高法治意识和守法观念,树立法治的权威,使法治的理念
更加深入人心,法治的原则成为人们日常的行为规范。
三、与时俱进,不负重托,集中精力起草好《电信法》,
强化“四五”普法工作,努力开创电信法制建设新局面。
如今,我国电信法制建设面临着难得的发展机遇:一是党
的“十六大”报告重申贯彻依法治国的基本方略。贯彻依法治国的基本方略,要求一切工作必须在
规范化、制度化和法制化的框架内运行。二是全国人大和国务院非常重视《电信法》立法工作。
2003年,国务院将《电信法》立法列入年度立法计划,并明确由信息产业部负责起草《电信法
(草案)》。根据全国人大常委会的要求,《电信法》立法2004年将被列入国务院一类立法计
划。三是信息产业部领导高度重视《电信法(草案)》的起草工作,先后成立了“电信法起草领导
小组”和“电信法起草工作小组”,如今,结合立法工作的需要,对“电信法起草领导小组”和
“电信法起草工作小组”进行了调整,保证了《电信法》起草工作有条不紊地进行。四是《电信
法》立法引起人大代表、政协委员的广泛关注。近年来,不少人大代表和政协委员就制订《电信
法》提出议案和提案。2003年,在十届全国人大一次会议上,人大代表关于制订电信法问题的议
案和建议有9件;在十届全国政协一次会议上,政协委员关于制订电信法问题的提案有两件。
要做好新形势下的电信法制工作,我们必须有与时俱进、
开拓创新的精神,要面对新形势下提出的新任务、新要求,坚持用辩证唯物主义和历史唯物主义的
观点分析和解决电信法制工作中出现的新问题,要按照党的“十六大”提出的“发展要有新思路,
改革要有新突破,开放要有新局面,各项工作要有新举措”的要求,大胆实践,勇于创新,不断探
索适应新形势的电信法制工作的新办法、新措施,努力提高我国电信法制工作水平。
一方面,我们要不负重托,集中精力起草好《电信法》。
法律具有时代性,应随着社会、经济的发展而发展。我国战国时期法家代表人物商鞅曾经提出:
“当时而立法,因事而制礼。”这就表明,法律必须应时而制订。随着我国电信改革的不断深入,
立法工作应与时俱进,法律体系需不断完善,应尽快制订适应电信业发展的《电信法》,这是当今
电信法制建设的重中之重。《电信法》的立法主旨要体现党的“十六大”精神,打破垄断、公平竞
争、优化配置、加强监管,适应我国加入世界贸易组织和世界发展趋势的要求。起草好《电信法》
关键要明确立法的基本思路:(一)《电信法》是国家基本电信政策的反映。《电信法》应该对电
信基本问题,即那些基础性的、具有电信管制特性的法律问题进行规范。(二)电信监管权的设定
既要考虑是否与政府职能转变和市场经济的发展要求相适应,又要考虑是否符合中国加入世界贸易
组织的承诺和世界贸易组织的相关规则。(三)《电信法》既应当反映电信发展改革的成果和实[!--empirenews.page--]
践,又应当考虑电信改革和技术发展的趋势,既要体现现实社会关系,又要反映电信发展趋势。
(四)《电信法》立法应当立足国情,放眼世界。《电信法》既要借鉴国外经验,又要考虑中国的
具体国情,不能照搬照抄国外的做法。
另一方面,我们要深化电信“四五”法制宣传教育。2001
年至2005年,是我们国家开展第四个五年普法教育的时期,电信法制工作所面临的形势、环境和
任务,以及形势对我们的要求,都较以往有较大不同。电信“四五”普法,我们应当重点研究和解
决三个问题:一是在“三五”普法已有的基础上,要扩大对各级领导的宣传教育面;二是把普法工
作的重点从提高电信人员的法律意识转变到法律素质上来;三是开拓思路,创造出更加多样化的、
新鲜的、更易为普法对象所接受的普法形式。
同时,我们还要加强对通信执法队伍的培训工作,不断提
高执法人员的法律素质;加强行政执法监督力度;强化行政复议职能……
在纪念《电信条例》颁布实施3周年之际,面对电信事业发
展的新形势和新要求,我们应以此为契机,增强使命感和责任感,以改革创新的精神,锐意进取,
迎难而上,再创电信法制工作新局面。
摘自《人民邮电报》