我国电信体制改革十年巡礼

中国电子信息产业发展研究院IT经济研究所 邵春光


从1882年我国拥有第一部电话算起，我国电信业已有121年
历史。1993年召开的十四届三中全会正式确定了我国社会主义市场经济体制的基本框架。以此为
契机，中国电信业开始了市场化进程的体制改革，并一直成为社会上备受关注的改革焦点领域之
一。改革促进了我国电信行业空前繁荣，社会整体信息通信水平也进一步提高。


电信企业市场化改革取得新进展


以解放生产力为核心，以建立有中国特色的社会主义市场
经济体制为框架，我国电信业市场化机制改革取得阶段性成果。


一是政企分离。在市场经济条件下，作为微观主体的企业
必须拥有自主经营权才能提高积极性。1995年4月，原电信总局以邮电部电信总局的名义进行企业
法人登记，其原有的政府职能转移至原邮电部其它司局，逐步实现了政企职责分开。1998年国务
院的职能和组成机构进行了重大改革，面向市场的国有企业从所属的国务院职能部门分离，中国电
信和中国联通归属国务院的企业工委，其经营结算面向国家财政，与信息产业部只保留行业管理的
关系。

二是邮电分营。根据国家机构改革和邮政、电
信市场自身发展的需要，1997年1月，原邮电部做出在全国实施邮电分营的决策，并决定在试点基
础上，1998年在全国推行邮电分营。在信息产业部的统一部署下，各省(区市)邮电管理局加强领
导，精心组织，周密部署，广大邮电干部职工以事业发展和改革大局为重，表现出高度的主人翁责
任感和自觉性，仅用不到一年时间，便圆满完成了分营工作。1999年1月，各省(区市)邮政局正式
挂牌，与此同时，全国电信无线寻呼资产剥离、改制重组工作也顺利完成。


三是资本运作。资本经营是市场经济的产物。随着我国改
革的深入，电信业的市场化进程不断加快，国家和地方在计划经济下对电信业的扶持政策逐渐取
消，而电信业是一个资金密集型行业，在这种情况下，我国电信企业必须积极运用市场机制，谋求
融资渠道。在这种情况下，中国电信业开始了海外上市融资的历程。这对于我国电信业走向国际市
场、用国际上的现代企业制度来改造我们的传统产业，是一个很大的尝试。到2002年底，我国电
信业在国际资本市场累计筹集资金已达到215亿美元，成为我国各行业中在境外融资最多的行业，
有力弥补了我国电信业技术更新改造等方面的投资缺口。


适度竞争的市场格局基本形成


按照产业组织理论和国际电信业发展经验，我国电信业力
求建立一种规模经济和市场竞争活力相兼容的适度竞争、有效竞争。为此，首先进行了引入市场竞
争的改革，1994年成立吉通公司，被授权建设、运营和管理国家公用经济信息网，与原中国电信
在数据业务领域展开竞争；随后成立中国联通公司，经营电信基本业务和增值业务，被赋予打破
“老中国电信”垄断地位的色彩。至此，双垄断寡头的竞争使基本电信服务市场效率得到一定改
进，在联通公司进入的移动通信市场，邮电部门大幅降低了入网费和资费。1999年起，信息产业
部机构改革和产业重组，首先对中国电信拆分重组，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出
去。此外，为强化市场竞争，政府又给网通、吉通和铁通公司颁发了电信运营许可证。2001年12
月，国务院批准了电信体制改革方案，对现有电信企业进行重组，2002年5月新的中国电信和中国
网通公司挂牌。国内电信市场共有中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通和中国卫星
通信等7家电信运营商，初步形成电信市场分层竞争格局。


为了进一步“打破垄断，公平竞争、优化配置、加强监
管”，2002年上半年我国对电信业再次进行大规模重组。“中国电信集团公司”和“中国网通集
团公司”正式挂牌，进一步破除一股独大的局面，我国电信市场份额随之发生变化，中国电信领域
已形成中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫星和铁通公司等六家基础电信企业和
4000多家增值电信、无线寻呼企业相互竞争的市场格局，促进了整个产业的竞争发展，也使广大
人民群众得到了实惠。

在追求市场竞争活力的同时，
还要遵照电信业具有天然垄断性的特征，发展规模经济效益。因为按照通信理论上的“大数原
理”，通信网络系统的规模资源与系统的用户同时按比例增加时，系统的规模越大，就越经济。当
前，我国已成为世界第一大电信市场，但我国电信企业与美国的AT&T、日本的NTT以及德国电信等
国际电信巨头在实力上还有很大差距。因此，只有发展规模经济降低成本，壮大我国的电信企业，
才能应对加入WTO后国外电信巨头的挑战。

经过新一轮
改革，各运营企业普遍提高了市场意识、竞争意识和服务意识；大力推进技术创新、机制创新和管
理创新，多方采取措施加强管理，降低成本，提高效率。


监管和服务成为当前改革的主流


电信市场发展要受经济利益所驱动，但其网络经济的特点
决定了它不能完全靠市场自由配置，还需要一定程度的政府宏观调控。近年来，我国信息产业主管
部门在充分认识全球化、市场经济与行政监管改革互动关系的基础上，借鉴国际电信监管发展潮
流，正逐步建立适合本国电信发展要求的监管体制。


一是确定了电信监管的目标。经验表明，任何无的放矢的改革最终都将陷入混乱之中而失去控制。
遵照电信监管必须努力保证利益共享、防止产业利益集团利用自身的优势谋取私利而损害社会公益
的方针，我国电信监管的目的在于一方面通过打破垄断、保护竞争，迫使企业提高内部生产效率和
外部分配效率；另一方面是促进电信业的技术进步，达到降低成本、服务价格下降，从而有效地增
进社会公共利益的最大化。

二是监管法制建设进程加
快。要实现有效监管首先要有法可依，依法行政；制定公正的规则，使每个运营商能够在公平有效
的竞争条件下展开竞争。2000年《中华人民共和国电信条例》公布实施，标志着我国电信业有了[!--empirenews.page--]
第一部综合性行政法规，结束了基本上无法可依的局面；随后，一批配套行政规章发布施行，一个
适应我国电信市场竞争格局要求、符合市场经济发展规律的健全完善电信法规体系正逐步形成。这
是我国实行依法治国、建设社会主义法制国家在电信领域的一个重大进展。当前，我国正以《电信
法》的制定和实施为契机，贯彻“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”的指导思想，由
《电信条例》的“鼓励竞争”发展到倡导“公平竞争”，并以此作为深化电信监管体制改革的根本
突破口，试图建立适应全球化、适应市场经济的发展并实现政府监管创新的新机制。


三是监管重点逐步转变。目前我国电信监管正在从“打破
垄断、引入竞争”的阶段逐步转向促进电信业互联互通的实现，建立电信普遍服务机制，遵循了有
限干预和公开操作原则，如价格听证会等。随着改革和发展不断取得新的进展，政府职能的重点已
转向创造公平有序的市场环境，即由“控制型管理”向“服务型管理”转变，用“规则导向”取代
“权力导向”，因此，主管部门正在把转变监管职能、树立为企业服务的意识作为实现有效监管的
关键。

“走出去”开创新局面我国加入WTO时对于
开放电信也做出了承诺，将于数年后在一定条件下陆续开放增值业务和基础电信业务，允许外资进
入，以便引进竞争和新的技术、管理和服务理念。同时，在当前开放的国际环境下，我国电信企业
必须“走出去”，积极参与全球化，参与国际分工，才能有更大的发展。按照中央提出的“要在更
广领域、更高层次上参与国际竞争，要充分利用国际国内两种资源、两个市场，积极实行走出去战
略”的方针，近年来，中国电信(美国)公司和中国网通(控股)公司先后在美国取得国际电信业务
经营许可证，并开始推出电信服务。网通公司还于2002年联合两家投资机构收购亚洲环球电讯，
开创了我国电信运营企业海外扩张的先例。目前，中国移动(香港)已成为亚洲除日本以外最大市值
的上市公司之一，中国联通也成为我国在海外资本市场上的重要上市公司。


回首以上我国电信业近10年的改革之路，走完了许多发达
国家需要几十年才完成的改革历程。经过10年的体制改革，我国电信业实现了历史性跨越。近10
年间电信业年平均增长率为同期GDP的3倍多，占GDP的比重由1993年的0.6%增长到当前的2.8%；
电话用户累计则由1832.8万户增长到2003年8月底的4.89亿户，增长了25.7倍；电话普及率由
1993年的2.2%增长到当前的37.7%。目前，我国正在进入全面建设小康社会的新阶段，而电信业在
促进国家经济增长和信息化发展方面必将发挥更加重要的作用。


虽然我国电信体制改革与其他国家相比，进展很快、力度
很大，但是，由于电信立法滞后于体制改革实践，电信竞争规则不够完善，加上行政监管总体改革
尚在实施之中，行政监管缺乏相应的能力和效果，国有企业的市场化改造尚未完成，整个电信市场
尚未形成公平有效的竞争机制。在现实中，由恶性价格战引发的恶性竞争，使网间互联互通成为一
个棘手的难题。

日前刚刚闭幕的十六届三中全会以完
善我国社会主义市场经济体制为主题。我国电信业要以此为契机，进一步深化体制改革。为有效促
进互联互通以及未来三网融合，当前我国电信业正试图实行新的网间互联互通结算费用标准体系，
建立一个公平有效的市场竞争机制，以利于调动主导运营商提供互联互通的积极性，提高我国信息
资源的整体利用效率和水平。





----《通信产业报》