两部意见相左 电信普遍服务基金向谁要

陈志刚



雷震洲“倔强”地将难得的一票投给了电信普遍服务基金。



在向“两会”递交的一份题为《统筹考虑电信普遍服务和远程教育的实施》的提案
中，这位全国政协委员呼吁?“根据世界各国的经验，普遍服务基金是在竞争环境下推进电信普遍
服务持续发展的最优选择。因此应该尽早建立我国电信普遍服务基金。”他还建议，在电信普遍服
务基金
建立之前，可以设计一个过渡性解决方案。



同时，考虑到电信服务和远程教育的实施基础都是网络，且二者具备普及和平等的
共性，雷震洲委员在该提案中建议，把两个项目基金集中使用，在实现电信普遍服务目标的同时，
用远程教育促进义务教育工程进展。



这一票的“倔强”之处在于，身为信息产业部电信研究院科技委副主任的雷震洲明
明知道，电信普遍服务基金暂告搁浅，信息产业部“分片包干”的普遍服务试点工作已经悄然启
动。



普遍服务基金难产



2月20日，在京举行的“2004年中国电信业发展与政策通报会”上，信息产业部综合
规划司钱庭硕副司长明确表示，电信普遍服务将实行“分片包干”制。



所谓电信普遍服务，按照ＯＥＣＤ（国际经济合作与发展组织）的定义，是指任何
人在任何地方都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费一视同仁。我国《电信条
例》相关条款也规定，电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。



在中国，电信普遍服务义务一直由占据垄断地位的中国电信独自承担，其中一个重
要的项目是“村村通（电话）”。



后来中国电信先分拆出中国移动，后又南北分拆将北方划给网通，其间联通、铁通
等新运营商也相继成立，市场逐渐形成了六个运营商并存的竞争格局。对于仍然压于一身的普遍服
务义务，中国电信颇有微辞。



首当其冲的是铺设农村网络成本高，但收益极低。据悉，中国电信每年在普遍服务
方面的投入都在80亿元左右。2002年，我国农话产业亏损额为9．16亿元，比2001年增长了24．
71％。这一部分亏损基本落在中国电信头上。



再加上电话初装费被取消、长途资费受到联通、网通等ＩＰ电话的严重打压，中国
电信已经明显放慢了普遍服务方面的投资。电信研究院资料统计，“村村通”工程在近年的发展速
度不到2％。



事实上，信息产业部从1998年就开始筹划电信普遍服务基金。2002年6月，从各国
取经回来之后，信息产业部正式向财政部送达了“建立电信普遍服务基金的可行性研究报告”，报
告提出，为公平起见，由所有运营商出资建立一个基金，共同承担全国的普遍服务。



但这份报告显然没有引起财政部的共鸣。经多方知情人士证实，由于“财政部认为
建立普遍服务基金的理由不是太充分，操作上也找不到合适的解决方案”，电信普遍服务基金已经
暂时搁浅。



据电信研究院知情人士透露，信息产业部当时主张以运营商收入为标准确定资金收
取额度，而财政部则担心引起电信资费的不正常波动，主张以业务量为标准。



双方在许多操作性问题上的协调不顺，“以及财政部自身的某些统筹考虑”成为电
信普遍服务基金最终卡壳的重要原因之一；而各运营商在出资问题上的利益算计，同样阻塞了基金
顺利产出的快车道。



如何不伤和气地平衡好各家利益，成为操刀者犹豫至今的主要原因。



试推“分片包干”制



基金难产，信息产业部改推承包责任制。



据电信管理局服务处某人士透露，从今年1月中旬开始，以“分片包干”为形式的电
信普遍服务“村村通”工程试点已经在相关地区启动。具体试点方案为：中国电信承包陕西省，中
国移动承包四川省，中国网通承包内蒙古自治区，中国联通承包广西壮族自治区，中国卫通和中国
铁通则分别揽下四川省、河南省，试点周期目前未定。而首批责任田的承包期将至少持续两年，即
从2004到2005年。



而根据试点实施情况，信息产业部将组织下一步普遍服务任务的分配方案。按照信
息产业部最新制订的《农村通信普遍服务——村村通工程实施方案》，6大电信运营商将采取这一
“分片包干”的方式承担电信普遍服务义务，到2005年，争取至少再有4万个行政村开通电话，实
现95％行政村开通电话的目标；而对余下的约3万个行政村，暂不提出具体实施计划。



统计资料显示，截至2002年底，我国仍有7．48万个行政村没有开通电话，约占全部
行政村的10．8％。



电信研究院某知情人士透露，“责任田”具体划分标准目前尚在讨论之中，更有待
此次试点工作提供相关借鉴；而按照电信研究院此前向信息产业部提交的报告，各运营商的收入情
况将成为任务分配的主要衡量标准。



根据赛迪顾问统计数据显示，2003年中国4610亿元的电信业务收入大盘中，中国移
动和中国电信分获最多，分别占到36．9％和30．7％；此外，中国网通为16．3％，中国联通为
14．5％，剩下的1．6％则由铁通和卫通分享。



突然分摊的任务让其他几家运营商难以适应。以收入、利润为导向的分摊标准首先
受到上市电信运营商的质疑，他们担心这样会影响到公司在资本市场的业绩。



最终选择基金？



雷震洲认为，“分片包干”仅仅是电信普遍服务的“权宜之计”，时机成熟后，将
最终选择电信普遍服务基金这条必然路径。



他认为，指定运营商“分片包干”是一种短效机制，电信普遍服务基金才是最终保
障普遍服务的长效机制。



电信研究院副总工程师杨培芳也指出，“分片包干”项目完工之后，余下3万个行政
村还有待基金来解决。更重要的是，“电信普遍服务基金将成为解决我国电信领域不平衡发展问题[!--empirenews.page--]
的必然途径”。



赛迪顾问统计数据显示，2003年，我国固定电话用户总数达到2．63亿，比2002年
同比增长23％，普及率达到21．2％，高于18．8％的全球固定电话平均普及率。



但在区域发展问题上，还存在着严重的“跛腿”现象。到2003年末，全国的电话普
及率在城市已达31．45％，而农村仅为18％。



不仅如此，地区之间的差距正在逐步拉大。2003年1～11月，城市的电话用户新增
3317．1万户，农村仅增1244万户。目前，我国东、中、西部地区电话用户分别占总用户数的
52％、29．3％和18．7％。



从投资增长上看，2003年1～11月间，东部地区完成电信固定资产投资855．9亿
元，增长25．1％；中部地区完成408．1亿元，增长9．9％；西部地区完成368．1亿元，增长19．
9％。



杨指出，所谓的电信普遍服务应该划分成不同的实施层次：第一步先解决覆盖问
题，以应对紧急情况下的通信需求；第二步，解决村村通电话问题；第三步，2020年左右实现
“家家通电话，村村能上网”的目标。



雷震洲也强调，普遍服务工程至少可以分为普遍接入和普遍服务两个层次，在“用
得上”的基础上，还应该普及互联网业务等多种功能，而这些都需要电信普遍服务基金的“持续支
持”，仅靠一个“分片包干”决不可能包揽全局。



除了基金筹集方式的问题有待进一步掂量之外，杨培芳称，农村通信建设的成本测
算、基金管理机构的建立运行，以及具体实施技术的甄选等都还需仔细斟酌。



信息产业部知情人士向记者透露，规划中的电信普遍服务基金最有可能以电信公司
收入为基数来征收；而且征收的对象将不一定限于6家基础电信运营商，即可能考虑向设备制造商
和增值服务提供商等各利益环节伸手。








摘自 21世纪经济报道