《电信法》今年不出台 许可制度面临大调整

易强


目前信息产业部基于电信业务发放许可，这种市场准入体制存在诸多弊端，《电信法(草稿)》
将根据主体的不同来实施许可。



在全国人大常委会新近公布的2004年一类立法计划中，并没有《电信法》的踪影。




据参与法案起草的信息产业部官员分析：“我们获得的消息是，人大常委会已经决
定将它列为明年的一类计划。这样看，即使明年不能出台，大约可以提交到人大常委会审议。”



据信产部电信研究院续俊旗研究员介绍，《电信法(草稿)》的第三稿已经完成了征
求意见的过程，其间涉及信息产业部各司局、各地通信管理局、主要电信运营商、电信法立法咨询
委员会成员，以及国务院多个部委和相关单位。目前正在研究各方面意见，就一些重大问题召开专
门论证会，之后，将形成新的一稿；如信产部认为已经成熟，即向国务院法制办提交。　



24年前开始筹备



《电信法》的起草属于委托立法，即国务院委托信产部代为起草。按照程序，信产
部在完成《电信法(草稿)》后，将提交国务院法制办审议。国务院法制办就草稿内容征求各方面意
见并开展调研，认为内容基本完善后，提交国务院总理办公会议表决；表决通过后，由国务院提交
全国人大常委会审议。



按照相关法律规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般经三次常委会会议审
议，再交付表决。表决通过后，由国家主席签署并予公布实施。



这位专家说：“估计最快要明年才可能提交人大常委会审议。”



2001年4月，信产部成立了“《电信法》起草领导小组”、“《电信法》起草工作小
组”和“《电信法》起草专家咨询委员会”。实际上，政府早在24年前就开始了起草筹备工作，并
于1988年将其列入国务院年度立法计划。



目前，《电信法》起草工作小组有十几人，包括信产部各司局人员、下属事业单位
的研究人员等，研究领域涵盖了法律、经济管理、通信技术等，主要从事专门的法律研究和条文设
计。国务院为《电信法》的起草工作还拨了专项基金。



这部法律迟迟未能出台，一般认为是其涉及多方面的利益，会影响电信产业和电信
市场有管理职能的部门之间的权力配置。



续俊旗称，世贸组织《基础电信协议》进一步推动了各国放松对电信的管制，但放
松管制必须建立在完备的法律基础上。“中国的立法部门已认识到制订《电信法》的必要性，尽快
出台已是大势所趋”。



许可体制创新



据悉，在《电信法(草稿)》中，电信许可体制有一个“重大创新”，即将以运营主
体的不同来实施许可：拥有骨干基础传输网络设施并获得电信经营许可证的，为第一类经营者；不
拥有骨干传输网络设施的经营者，为第二类经营者。按照《行政许可法》的规定，对第一类经营者
实行特殊许可，对第二类经营者实行一般许可。



目前，信产部基于电信业务发放许可，这种市场准入体制被认为存在诸多弊端。



《电信条例》将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，信产部发放许
可证时，以经营业务的不同发放不同的许可证。基础业务经营许可证和增值业务经营许可证的审查
和发放程序有所不同。



续俊旗指出，按主体不同实行不同的许可制度，可以明确管制重点，过去对业务管
制存在诸多弊端，比如基础和增值业务的划分越来越困难。电信新业务不断涌现，就业务发放许
可，已经越来越不合时宜，监管机构也显得力不从心。



专家说，“以主体的不同来实施许可”符合国际许可制度的潮流。这也是电信管制
由“事前管制”向“事前管制和事后管制并重”、在现阶段重视“事后管制”的需要。“骨干传输
设施的铺设涉及公共资源的配置和电信稀缺资源的使用，对拥有骨干传输设施的经营者施加严格的
事前管制，可以使事后管制的成本相对较低，提高管制的有效性”。



续俊旗讲，新的许可体制体现了更为开放的管制思路，只有经营骨干传输网络的许
可证持有者，才有数量限制，对单纯提供电信服务者没有数量限制要求。另外，无论第一类经营者
还是第二类经营者，只要具备能力，都可以提供包括基本话音业务和增值业务等。



续俊旗说：“这改变了现有增值业务经营者不能从事基础话音服务的现状，客观上
有利于增强市场竞争，扩大消费者的选择权，也有利于做大整个产业。这样的规定符合电信业务发
展趋势。因为随着技术和业务的不断融合，在同一技术平台上，既可以承载话音服务，也可以生成
增值服务。若从政策上将二者割裂，是一种在电信技术和业务上采取的‘鸵鸟政策’，不利于技
术、业务的创新和应用。”



“《电信法》还未出台，新的许可体制还需进一步论证，但相信不会有太大的变
动。”续俊旗说。



三网融合尚无具体规定



《财经时报》获悉，在三网融合方面，《电信法(草稿)》不会做出具体规定；而考
虑到部门之间的矛盾，可能会延续《电信条例》的做法，通过对“电信”进行定义的方式，将电信
监管的权力延伸到所有信息网络传输领域。



续俊旗认为，三网融合问题是《电信法》起草中的难点和焦点。



所谓“三网”指的是电信网、计算机网和广电网。目前，电信网和计算机网已经实
现了融合。解决广电网和电信网融合问题的前提是，理顺现有体制，使电信监管部门真正实现对所
有通信领域的集中监管。



这将有利于监管政策的一致性，也符合国际电信监管的发展趋势。如美国一直由FCC
对通信领域进行监管，英国由OFCOM取代了OFTEL，对电信行业实行集中监管。



专家说，由于三网融合涉及意识形态部门，所以《电信法(草稿)》会专门规定电信
监管机构的职责权力，以及与其他部门间的关系。[!--empirenews.page--]



除了三网融合，专家指出，普遍服务问题也不会在《电信法(草稿)》中做细致规
定。



“《电信法》对普遍服务的规定主要是大的制度设计，比如明确电信普遍服务的范
围、电信普遍服务的义务承担者、普遍服务的实现机制(建立电信普遍服务基金)、成本补偿原则
等”。



普遍服务的实现机制，指建立电信普遍服务基金，而这一基金如何设立和管理、普
遍服务具体实施者如何选择、成本补偿的具体计算办法等，可能会在行政法规和规章中做出明确规
定。



多项法律配套



中国目前仍有约10万个行政村没有通电话，这使电信普遍服务的任务十分艰巨。



据悉，信产部曾在2003年提出“以分票包干实施电信普遍服务”。具体做法是：将
全国每个省区市各视为一个普遍服务地区，也就是假设各地区都存在需要进行补贴的项目，对每个
地区按照提供普遍服务的难易程度，进行综合评估打分，得出普遍服务任务量；然后在各运营商之
间进行组合分配；运营商所承担的义务大小和在电信业务市场上的收入成正比关系。



“从总体上说这是一种权宜之计。”续俊旗说，这是在《电信普遍服务基金管理办
法》难以出台的情况采取的不得已的做法，其效果尚待实践检验。



续俊旗说，就目前《电信法(草稿)》的内容看，至少在电信市场准入、网间互联和
普遍服务等电信监管最重要的领域，还需要配套法律制度。比如，在市场准入方面，应有《电信经
营许可管理办法》、外商投资的相关规定，以及非国有资本进入电信服务领域的法律规定等。



在电信网间互联方面，应有互联结算管理办法、互联服务质量监督管理办法、互联
争端解决办法等；在电信普遍服务方面，要有普遍服务基金管理办法、普遍服务的成本补偿及收费
管理办法等。



不过，现在还没到考虑《电信法》配套法规及规章制订问题的时候，今后将其逐步
纳入政府和监管机构的工作日程。



□《电信法(草稿)》的结构



《电信法(草稿)》目前共包括十四章，即总则、电信业务经营许可、电信网间互
联、电信资源、电信资费、用户权益保护、电信普遍服务、电信规划与建设、电信业无线电管理、
电信标准与电信设备进网、网络与信息安全、国家电信监管机构、法律责任、附则。



《电信法》起草工作小组在研究国内现有电信法律制度特别是《电信条例》立法经
验和缺陷的基础上，有选择地借鉴了一些国家和地区电信立法方面的成果，主要是美国、日本、德
国、韩国以及中国台湾和香港地区。




摘自《财经时报》