电信产业面临由规模扩张转向效益和效率提升

据报道，我国《电信法》的起草工作已经结束，预计于6月中旬呈报国务院，
待国务院审议通过后提交全国人大。这意味着经过24年立法准备的《电信法》已经正式进入
行政审议和立法审议程序，有望于2005年获得通过。




作为一部专业色彩甚浓的法律，《电信法》的立法过程之所以受到强烈而广泛
的社会关注，是因为这部法律既要协调现时众多方面的利益冲突，又要为中国信息产业的未
来发展提供坚实可靠的制度支持。



中国电信产业面临着由规模扩张转向效益和效率提升、由“大”变“强”的挑
战。就网络容量和用户规模而言，中国已成为世界最大的电信市场，其增长潜力更是十分巨
大。截止到2004年4月末，中国电话用户总数达5．8亿户，其中固定电话用户为2．85亿户，
移动电话用户为2．95亿户，双双跃居世界首位；互联网上网用户接近1亿户，位居世界第
二。在2003年《福布斯》全球500强排行榜上，中国移动排列第100位，中国电信排列第185
位，中国联通排列第390位。



然而，上述数字仅仅显示了中国电信业的规模指标和扩张速度，但从效率指标
和效益指标以及产业创新能力等方面测算，中国电信业在全球主要经济国家中尚处于中等偏
下的位置。要实现从“市场大国”向“电信强国”的转型，中国电信业急需构建新的法律制
度，以为电信市场运行、电信产业的发展和创新提供良好的环境和架构。如果说2000年出台
的《电信管理条例》旨在应急日趋明显的竞争态势、重在市场监管方面，那么这次《电信
法》的制定则重在为中国电信产业未来在全球中的强势地位奠定制度的基础。



电信市场运营商的无序竞争是《电信法》出台的诉求之一。一直以来，运营商
网间的互联互通成为监管的难题。每个运营商都有各自独立的电信平台，资源难以共享，运
营商甚至为了自身利益互设关卡、互不相通，或者网间结算成本高昂，这既浪费了资源，又
不利于产业的良性发展。从根本上说，运营商互联互通是一种交易行为，《电信法》规定其
互联互通的义务，同时应破除运营商的“部门所有制”，即从产权和人事权等方面消除部门
或行业主管的干预，真正确立运营商自主的市场地位，使其完全按照市场规则配置资源，同
时《电信法》应降低电信市场的准入门槛，在现有“5＋1”运营商（电信、移动、联通、网
通、铁通与卫通）基础上引入更多的竞争，提高现有电信资源的利用效率，降低互联互通的
交易成本。



电信运营商的互不相通还涉及所谓“三网合一”（电信、网络和广电）的难
题。信产部和广电部的分头监管造成了“三网”事实上的分割，《电信法》即使不能立即实
现监管权力的整合，至少应该为下一步建立统一的国家信息产业平台在制度上留出余地。从
长久来说，建立一个统一公共的信息平台，实现资源共享，既能从根本上解决互联互通难
题，又能提升国家信息产业的整体素质和创新能力。



当然，媒体监管成为某些部门不愿意放弃自身利益的理由。其实，对于信息产
业，从来就存在国家对其实行信息传输和内容素质的双重监管，不仅广播电视，即便是网络
和电信，也有内容监管的问题，6月10日国家“违法和不良信息举报中心”网站的开通就是
明证。因此，在信息技术飞速发展、各类媒体加速融合的今天，如何从国家信息产业发展的
大格局出发，构建统一的信息平台，整合国家的监管资源，同时实现信息传输和内容素质的
双重监管，是《电信法》需要实现的突破。



消费者的电信资费问题始终是贯彻于立法过程的焦点，这涉及资费的高低与结
构的合理性，也涉及计费的公平性。在垄断和半垄断的市场情势下，消费者对资费标准没有
多少发言权，而由于技术的障碍，使得运营商对电信计费存在强有力的非对称信息优势。消
费者缺乏专业知识和信息来源，在发生服务争议时难以取证等等，制约着消费者维护自身权
益的积极性和有效性。因此，《电信法》应对消费者的知情权、选择权和公平交易权给予全
方位的保护。



迄今为止，《电信法》（草案）的内容尚未对社会公开，不过，从参与起草的
专家所发表的言论看，《电信法》在为信息产业发展提供制度保障的同时，在保障消费者权
益与整合国家监管权力和全社会电信资源方面也做出了努力。




摘自　21世纪经济报道