《行政许可法》六大方面挑战电信监督合理性

顾立人


【精彩观点】



·《行政许可法》最根本的目的是要通过上层建筑的改革，适应现有的经济基
础，并且由此推动经济和社会的发展。



·《行政许可法》的颁布实施，一方面限制了政府对电信的监管权力，另一方
面规范了政府的电信监管行为。



·《行政许可法》是我国法制化进程中的一个里程碑，而其立法精神与社会的
融合需要一个时期的消化，但整个发展大势已经脉络清晰。



点题:



7月1日，《行政许可法》开始正式实施。从酝酿到出台，再到实施，这部法律
牵动了整个社会的神经。因为世界上还没有哪个国家以单行法的形式颁布类似的法律，而且这是一
部政府自我改革的法律。它能否得到有效实施？在具体执行中面临哪些挑战？这些都是社会关注的
焦点问题。对电信业来讲，《行政许可法》的颁布实施有何影响？电信监管工作又将面临哪些转
变？带着这些问题，记者走访了北京邮电大学法学教研中心主任肖毅敏副教授。



《行政许可法》：对电信业的影响



记者：《行政许可法》的颁布实施对电信业将会产生什么影响？



肖毅敏：对电信业最主要的影响在于电信监管方面。我们知道，电信业是一个
特殊的行业，网络经济的特性，决定了它不能完全放开由市场配置资源，还必须通过政府监管这只
“有形的手”来协调。而《行政许可法》的颁布实施，一方面限制了政府对电信的监管权力，另一
方面规范了政府的电信监管行为。其实，电信监管本来就是要维持电信市场的有序、公平竞争。所
以，《行政许可法》将在一定程度上促进电信市场的有序、公平竞争，这将为电信的发展起到一定
的支持作用。



记者：具体而言，《行政许可法》对电信监管的影响主要表现在哪些方面？



肖毅敏：主要是以下六个方面：



第一，行政许可的设定。因为，电信监管部门没有了行政许可设定权，这对电
信监管行为本身是否合理形成挑战。哪些该管，哪些不该管？到底该怎么管？成为首先要解决的问
题，在规范监管行为的同时，也树立了监管权威性。


第二，受理审批时限。以前的《电信业务经营许可证管理办法》规定的申请受理时
限、作出许可时限与《行政许可法》存在一定冲突，这就要进行修订、完善。而时限的缩短，将对
电信监管人员提出更高的效率要求。



第三，收费原则。《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可原则上不得收
费。按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行
收支两条线。这就杜绝了监管中“乱收费、乱罚款、乱摊派”的现象，对电信监管保持中立性起到
很大的作用。



第四，对许可人的监督和处罚。《行政许可法》把政府、企业、公民真正放到
同一平台上，其中规定：上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠
正行政许可实施中的违法行为。这就要求电信监管部门，不仅要管好别人，也要管好自己，真正实
现了“法律面前人人平等”。



第五，变更许可的补偿。因为政府行为具有确定力、拘束力和执行力，行政一
旦作出，法律要求相对人对此予以信任。这就是信赖保护原则，《行政许可法》给予了明确规定。
这种信赖因素的存在，法律就必须充分认可并保护相对人基于信赖所产生的利益，禁止政府行为以
任何借口任意变更既有行政决定，哪怕是“有错必纠”也要给予必要的限制。这对电信监管来说，
提出了更高的要求，必须提高监管水平。因为对任何监管行为，监管部门必须承担相应责任。



第六，行政许可严禁转让。在我国，倒买倒卖行政审批批文的现象曾一度泛
滥，《行政许可法》对这一行为作出了禁止性规定：涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者
以其他形式非法转让行政许可的，被许可人将受到行政机关的行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑
事责任。这就对电信业务的许可准入制提出了要求，杜绝出现像手机“借牌生产”的现象。对电信
监管来说，监管范围扩大，就更要在细节上有所突破。



【背景链接】



行政许可法出台的前前后后



行政许可法作为我国行政程序立法的一项重要组成部分，从立法调研、起草到
审议、通过，始终受到国内外的普遍关注。



全国人大常委会法工委从1996年开始进行行政许可法的调研、起草工作，并形
成了行政许可法征求意见稿。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出
法律草案。由此，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从
2000年初开始进行行政许可法的起草、调研、论证，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地
方人民政府、国务院、专家学者的意见。



在此基础上，国务院法制办起草了行政许可法初稿，于2001年7月印发国务院各
部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家
学者征求意见；召开3个座谈会，听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见；几
次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。经反复研究、修
改，形成了行政许可法草案。



草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，并于2002年7月5日提
请全国人大常委会审议。2002年8月23日，九届全国人大常委会第二十九次会议开始对草案进行审
议。九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了第二次审议。新一届全国人大常委会十分关
注行政许可立法，并再次将行政许可法列入2003年的立法规划。十届全国人大常委会第三次、第
四次会议连续对这部法律草案进行审议。在审议过程中，常委会组成人员认真负责，踊跃发表意[!--empirenews.page--]
见。仅在第四次常委会会议上，根据常委会委员的意见，草案就作了8个方面、40多处修改。2003
年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议以151票赞成、零票反对、1票弃权通过了这部法律。



【精英档案】



肖毅敏，中国政法大学硕士，现为北京邮电大学法学教研中心主任、副教授、
硕士生导师。曾参加《全国律师资格考试案例分析方法及案例分析》、《全国律师资格考试试题重
点、难点精解与预测》、《刑法案例教程》、《知识产权法》、《邮电法规》等二十多部法律书籍
及教材的编写。目前，已公开发表论文近三十篇，参与部级项目一个。其中，编写的教材《法学基
础教程》(人民出版社)获全国优秀教材二等奖，发表的论文《反腐倡廉必须健全和完善我国的法律
监督体系》获全国优秀论文一等奖。另外，还有两篇文章分获部级优秀论文一等奖和三等奖。曾被
评为部级优秀教师。主要关注方向为法律与电信的结合点。




摘自《人民邮电报》