“行政许可”纠缠“5号文” 信产部再受问责

陈志刚



“5号文件”将再次面临诘难。



近日，有可靠消息称，已有多名法律专家向国务院提议对行政许可法实施情况进行
调查，将再次牵涉手机牌照制度是否要取消的问题。据称，国务院对国内手机市场放开的问题已持
明显支持态度。



今年七八月份国务院相继出台的“412号文件”和“62号文件”都未撼动严格控制牌
照发放的“5号文件”。



对此，信息产业部电信研究院某人士8月26日晚对记者称，之前确实听说过“上面要
插手”，但不知详情。



同日，信息产业部经济体制改革与运行司副司长王秉科向记者表示，信息产业部在
此问题上压力很大，目前正积极对文件修改进行前期论证；“5号文件”的修改问题涉及多个部委
之间的行政协作，并非信息产业部可以独立操作。



据他介绍，由综合规划司牵头、经济改革与运行司等司局协作，信息产业部已经从7
月份开始对国内手机市场进行摸底调研，详细了解现有封闭牌照政策对产业造成的具体影响。目
前，该工作正在紧锣密鼓地进行当中。



当日晚间，记者接通综合规划司王建章司长的电话时，他则表示，手机牌照的行政
审批归属问题并没有最终定性，信息产业部“至少在目前不会放开手机牌照”。



信息产业部遭问责



今年夏天，国务院连发两道放开行政管制的文件，其中均涉及手机牌照的审批。



6月29日，温家宝总理签发“412号文件”(《国务院对确需保留的行政审批项目设定
行政许可的决定》)，将手机等移动通信产品排除在行政审批“必选项”之外。



8月2日，国务院的另一份文件下发。在这份名为《国务院办公厅关于保留部分非行
政许可审批项目的通知》(即“62号文件”)的文件中，国务院详细列举了确需保留的共211项非行
政许可审批项目。其中涉及通信产业的项目只有第97条——“主导电信企业规划备案”。



“移动通信产品既不属于非行政许可项目，也不属于行政许可项目，那么就理所当
然的应该开闸了。”浙江某等待手机牌照的企业负责人如是理解。



然而，他的理解显然与信息产业部有些出入。



412号文件下发后，该企业负责人于7月14日，满怀信心地将生产的手机产品向信息
产业部移动终端认证中心送审，然而被堵在了门外。认证中心的理由是：“没有手机牌照，不允许
做产品技术检测。”。就在当天少信息产业部经济运行与改革司及政策法规司相关领导曾针对
“412文件”接受本报记者采访，他当时就表示，移动通信产品属于“非行政许可的许可”，因此
该文件并不会让“5号文件”失效。



8月23日，也就是“62号文件”下发后20多天，该负责人再次来到信产部送审。这一
次，信产部相关人士搬出了“20号文件”，再次将他们挡在门外。



“20号文件”是2004年7月16日下发的《国务院关于投资体制改革的决定》，其中
“政府核准的投资项目目录”第4条规定，卫星电视接收机及关键件、国家特殊规定的移动通信系
统及终端等生产项目由国务院投资主管部门核准。



“‘20号文件’着眼点在于国家安全，而手机产品与这个毫无干系，这只是信息产
业部的又一个托辞。”上海一家也在苦候牌照的企业抱怨。



连受两次冷遇的此浙江企业更是愤愤不平，他们认为，“20号文件”就是要改革政
府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，减少行政干
预，而信息产业部的所为与此精神并不合拍。



26日，全国工商联经济部部长欧阳小明表示，工商联对民营企业进入手机制造业遇
到的难题一直都比较关注，也一直在通过多渠道努力为它们争取合法权益。全国工商联已直接上书
国务院，力批“5号文件”的不合时宜，要求国内手机市场尽快向民营资本开闸放行。



信产部电信研究院某人士接受记者采访时表示，由于来自政府和民间的压力越来越
大，信息产业部已经在为“5号文件”的修改工作做调研。他相信，年内一定会对政策作出适当调
整。



不过，该人士同时指出，“5号文件”的修改绝对不仅仅是信息产业部一家的事情，
一味问责信产部“可能不太合适”。



焦灼的民间资本



然而现在，那些被堵在门外的企业只能在焦灼中等待。有些企业沉不住气了，甚至
毫不讳言称，他们不会放弃诉诸法律程序的选择，“一旦有必要，就准备和信息产业部对簿公
堂”。



据业内人士透露，目前情况下，在国内已经获得手机牌照的49家企业中，真正进行
生产、推广和服务的只有十几家，剩下的许多厂—商背靠有限的牌照资源，坐享“租金”。



据介绍，目前国内实际生产的手机厂商就有100多家，他们每年“上贡”给牌照拥有
者的提留费就有几千万到一亿元。



当年冒失进入手机市场的无牌企业现在正痛苦挣扎。据透露，迫于生存压力，去年
这些企业准备成立类似联盟性质的临时组织，以总体协调牌照的申请事宜，但很快被信息产业部叫
停。



尽管如此，民营企业要进入手机市场的呼声越来越高。今年两会，创维集团董事长
递交了《放开中国手机的市场准入创造民营企业公平竞争的市场环境》的提案，呼吁放开对民营企
业的手机牌照限制。



四五月间，全国工商联开始对国内手机行业发展现状和问题进行了详细调研，并组
织了专家、企业座谈会，最后拟出十份《关于尽快调整国办发(1999)5号文件进一步推进国产手机
制造行业发展的建议》，递交给了国务院。该建议指出，“5号文件”中的牌照制度已不能适应目
前的实际情况，应予取消，以允许国内有研发制造能力和资本优势的企业，尤其是民营企业进入手
机行业。
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7月份，全国工商联合会的一份进言书将牌照申请运动推向了高潮。



浙江该民营企业表示，一旦民营资本进入国内手机市场，将给原本“国企化”和
“外资化”的游戏场注入更多的活力。



该人士认为，首先产品价格将大幅度下降，“按照现有成本核算，我们可以把具备
基本通话功能的手机售价压到200元左右”。



赛诺咨询公司研究总监焦永刚则指出，目前大部分国内手机企业的日子都很难过，
利润率已经几乎下降为零，他们现在最大的愿望都是稳住价格。现在急切进入手机市场的企业们预
想的价格战策略看起来并不英明。因为目前很多国产手机商已经基本掌握了核心技术，也已全面压
低了手机的市场价格，价格进一步下调的空间不会太大。



全国工商联上书国务院批评“5号文件”



全国工商联在关于尽快调整国办发(1999)5号文件进一步推进国产手机制造行业发展
的建议》中，对“5号文件”提出批评：



一、牌照制度未能从根本上限制外资企业的进入。韩国等厂商通过与国内品牌的合
作方式，以“技术换市场”绕过行业壁垒进入中国。特别是当前国际上手机产业正在向中国转移，
继续实行管制将会使大量订单落到外国在华企业手中。



二、通过牌照控制来限制国产手机生产数量，提升国产手机竞争能力的初衷没有实
现，相反不尽合理的游戏规则却使牌照成为稀缺的垄断资源。一些持牌企业不具备生产手机和研发
的能力，却能通过收取贴牌费用维持企业生存和盈利，而有能力无牌照的企业只有借助变相获取牌
照及进入手机领域，出现大量联合品牌及“牌照交易”现象。



三、牌照制度形成的行业准入壁垒，限制了国内新的资本与新的技术力量的进入，
大量的可投入深度竞争和技术研发的企业被挡地在了门外。



四、牌照制度和顶点生产不利于企业间的并购重组和优胜劣汰，牌照制度客观上起
到了保护一部分落后企业的作用，在一定程度上抑制了企业重组、行业整合的积极性，使国内手机
品牌分散，国际上不能形成品牌优势。





摘自　21世纪经济