中国电信业“十一五”规划总体思路

陈金桥 陶青



编者按：



信息产业“十一五”规划编制工作已经全面启动，整项工作将经历前期准备、
调研起草、修改完善、审批发布四个阶段。前期预研课题的研究成果将作为“十一五”规划
编制的重要依据。为了科学有效地做好规划的编制工作，信息产业部面向社会各界征集对规
划的意见建议。政府部门利用网上论坛将国家五年规划制定这么严肃重大的事情交给社会讨
论、参与，体现了开放、透明、务实、负责的思想。目前关心信息产业发展的各界人士已经
在信息产业部网站、中国信息产业网等畅所欲言，政府也已经公布了前期预研课题。相信通
过集思广益，通过规范、民主的规划工作制度，“十一五”规划将成为市场经济条件下政府
履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据。目前，前期课题的研究工
作进度已经过半，从今天开始，本版开始介绍各前期预研课题的研究背景、意义与初步研究
成果，读者如有感想、意见也可登录上述网站，发表高见，也可直接给本版编辑来信。



“十一五”规划承担新的历史使命



“十一五”规划期(2006年～2010年)是我国全面建设小康社会承前启后的关键
时期，也是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划。党中央国务院对此高度重视，
国家发展改革委员会对此也作出了全面部署。随着电信业在国民经济和社会发展中的地位作
用进一步增强，如何更好地立足现实、把握未来，编制一部具有战略指导意义的中长期发展
规划，不仅是电信行业自身持续健康发展的需要，也是促进国家全面建设小康社会的要求。



经过连续两个五年规划的高速发展，中国电信业对世界电信市场的影响力与日
俱增，电信行业自身也从制约社会经济发展的瓶颈转变为能够有效促进发展的基础性、战略
性、先导性产业。以网络容量和用户规模而论，我国已经成为世界第一通信大国，发展成就
举世公认。电信业进入新的发展阶段以后，信息产业部提出要抓住历史机遇期，尽快实现由
“大”到“强”的战略转变，建设电信强国。在电信强国战略的指引下，“十一五”规划需
要遵循中央提出的“科学发展观”，全面分析国民经济新的发展模式，社会结构的变迁以及
世界电信业发展的新趋势，明确电信业未来的发展道路，有效整合社会资源，形成合力，共
同为电信业的可持续发展和强国战略的实现作出贡献。



“十一五”时期我国电信业的主要任务



未来五年，我国电信业需要解决的首要问题就是实现可持续发展。根据科学发
展观，国民经济以及产业部门的可持续发展，不能建立在拼资源、拼资金、拼价格的粗放发
展模式上，需要合理利用资源、促进市场有效竞争，从而实现消费者、投资者、企业、行业
的多方共赢。尽管我国已经拥有世界最大规模的电话用户、电话网络，但是必须清楚如下事
实：全行业效益水平只有世界平均水平的2／5，不足高收入国家效益水平的1／3，与美国相
比只有其1／5的水平；“量收不均衡”的矛盾也逐渐体现，业务收入的增长速度远低于用户
的增长速度；在全球电信市场尽管占据了20%的用户数量，但收入占全球电信市场收入不足
5%；此外，通信网络资源特别是光缆传输资源存在不同程度的重复建设和浪费，资源利用效
率有待进一步提高。上述问题必须通过制度和机制的转变，推动电信业尽快迈向合理利用资
源、优化市场结构、提升产出效益的可持续发展轨道。



“十一五”时期，全球电信业将日益开放并加速一体化，竞争格局和竞争模式
将极大影响我国电信业的国际竞争力，塑造富有效率的竞争格局和市场竞争机制是中国电信
业无法回避的重大责任。如果进行横向比较，仅仅十年的电信改革成果可谓丰硕：全国电信
市场从一家垄断走向了基础业务市场有六家主要运营商相互竞争，每一个业务市场都至少有
两家竞争者；在电信增值业务市场上，各类不同所有制的企业已经超过1万家，各家实力相
对接近，全面开放实现充分竞争。但如果以竞争效率来评价，目前的市场竞争格局还有待完
善：主要基础电信运营商都存在业务经营范围受局限的问题，从而影响了其规模经济和范围
经济作用的发挥；在市场竞争中，则表现出竞争同质化、竞争手段单一、价格战被过度应
用，不正当竞争行为也时有发生；多数基础运营商的投入产出效益持续滑坡；企业创新能力
和创新动力不足等等。解决上述问题需要体制突破、深化改革的勇气和智慧，更需要政府部
门、企业以及相关利益者的共同努力。



新的经济发展模式强调逐步走向以人为本的、科学、持续、协调的发展模式，
电信产业的协调发展问题在未来几年面临更加严峻的挑战。影响增长动力的不协调因素主要
体现在产业链的缺陷、薄弱环节以及电信业的区域发展差异。其中，第一个问题不仅在于电
信业自身，需要与制造业、服务业等环节协同，第二个问题则必须尽快给予重视，避免网络
基础设施和信息服务应用所导致的“数字鸿沟”进一步扩大。从原因而言，我国城乡和地区
之间经济发展水平的差异是长期客观存在的，这一方面使我国经济呈现梯度发展，具备深厚
的发展潜力；但另一方面，如果不能有效缩小差距，则会引发严重的社会矛盾进而影响经济
发展。处理好电信业城乡协调发展、区域协调发展，将是“十一五”规划期间要解决的重点
问题之一。



行业的发展最终要依靠企业的发展，增强电信企业的核心竞争力是“十一五”
时期的重点任务。从各项发展指标来看，我国的部分基础电信运营商已经进入全球500强企
业的行列，但是与世界一流电信企业相比，在经济绩效、服务水平、创新能力等方面仍然存
在较大差距。比如在全员劳动生产率方面，仅为优秀企业的1／3甚至1／4；在员工服务能力
上，与先进企业也存在2～4倍的差距；在盈利水平上，与优秀企业相比，我国基础电信运营
商的投资收益水平都较低；在业务拓展上，海外业务收入比重过低，与跨国电信运营商相差[!--empirenews.page--]
甚远；在业务创新能力和研发投入上整体水平都偏低。“十一五”期间，通过进一步完善竞
争格局，加速基础电信运营商的产权改造和法人治理结构的完善，有助于从内到外全面促进
国有电信公司成长壮大。



纵观各国经验，无论公有制还是私有制的经济基础，政府都将在电信产业发挥
重要的监管和调控作用。“十一五”时期，借鉴国际经验、立足中国国情的独具特色的电信
监管体制将逐步成型。政府需要进一步转变职能，加强全局性、方向性、战略性问题的研
究，对行业的管理做到“后退一步”、“站高一步”，既担负好管理职能、纠正市场失灵的
现象，又要充分发挥市场机制的作用，不干预企业的微观经营；为行业发展营造良好环境也
是重要的任务。随着资本、人力等要素在行业发展中作用的逐渐减弱，促进行业发展的深层
次因素如制度将变得越来越重要。企业的逐利性和市场的自发力量在推动企业自身发展和社
会经济发展的同时，也同时造成供需失衡从而导致微观经济缺乏效率；另一方面，电信行业
涉及自然垄断、外部性及公共物品的供给问题；因此如果缺乏适当的监管，不仅不能保证经
济的公平，而且市场竞争也是无序的。加强电信业的法制建设及其配套措施，完善监管体
系，形成统一协调的监管思路和政策措施，形成依法监管、有效监管将是“十一五”时期电
信业面临的重要任务之一，政府部门首当其冲。



此外，如何充分利用国际国内两个资源两个市场，推动“引进来”、“走出
去”的有机结合；结合世界电信业发展趋势和我国国情确定对一些重大领域如NGN等的发展
方向问题进行关注；加强科研投入，鼓励创新，并形成国家级知识产权及标准战略；促进运
营业、制造业、信息服务业互动发展、促进新产业链的形成、以提高全行业的整体水平等都
是未来几年，需要实事求是、因势利导逐步给予解决的重大问题。



“十一五”时期我国电信业战略目标和举措



“十一五”期间，电信业发展任重而道远。为此，我们应尽快出台《电信
法》，并以《电信法》为核心，围绕电信市场准入、电信网间互联、电信普遍服务、电信服
务等出台可操作的相关法律法规及其配套措施。



依法实施行政许可，充分利用电信资源，确保通信信息安全和普遍服务实施，
推进基础电信业务市场稳步开放，促进有效竞争市场格局形成。



营造有利于技术创新和发展高科技、实现产业化的政策环境；建立以企业为主
体、产学研相结合的技术创新体系，并继续坚持知识产权与技术标准战略。



要针对国有电信公司的缺陷，加快建立健全现代产权制度，推进股权多元化；
推动企业形成规范的法人治理结构；配合国家投资体制改革，充分发挥多种资本在电信业发
展中的作用，改善投融资效率和效益。



最后，要完善“走出去”的良好制度环境，促使电信企业在国际市场接受考
验，全面提升竞争能力。



“十一五”发展规划的编制工作刚刚起步，各项前期研究工作业已展开。随着
研究工作的逐步深入，我们将深入剖析影响中国电信业未来可持续发展的制度、市场、技术
等关键因素，为更加清晰地描绘出未来远景奠定坚实基础。



(作者单位：信息产业部电信研究院)




摘自《人民邮电报》