《电信条例》实践经验珍贵、缺陷日渐凸现

2005年9月25日是《中华人民共和国电信条例》(以下简称《电信条例》)颁布实施五周年的日子。

　　2000年9月25日，《电信条例》正式对外颁布，它规定了电信业务实行经营许可制度、电信网间互联调解制度、电信资费管理制度、电信服务质量监督等8项制度。正是这8项制度，成为当时我国电信行业监管工作的核心内容，也正是这8项制度，成为目前规范电信市场的基本法律依据。“五年的实践证明，《电信条例》对促进电信市场的繁荣与发展，对开展电信监管工作有法可依、有章可循，对维护广大消费者权益，创建公平的市场竞争环境，发挥了重要的作用。”信息产业部政策法规司副司长李国斌在接受《通信产业报》记者专访时指出。然而，《电信条例》作为一部全面与综合调整电信法律关系的部门法规，其局限性与缺陷也日渐凸现。

缺陷矫正

　　在电信立法方面一直颇有研究的法学专家徐家力认为，行政法规的根本属性，不仅影响了《电信条例》所调整法律关系的广度，还决定了所调整法律关系的深度。并且，《电信条例》中存在一些不容回避的问题与缺陷，而由于它并非电信法，本身即为一部行政法规，所以，其“缺陷”就不可能通过其他行政法规进行“矫正”。

还需完善

　　五年，弹指而过，在我国电信改革的进程中微不足道。然而，就是在这短短五年时间，我国的电信市场却发生了巨大的变化：运营商“一枝独秀”不复存在，取而代之的是坐地收钱的运营商走出家门，变“坐商”为“行商”。

　　戏剧性的转变，不仅得益于2000年那场关键的电信改革，同样也得益于2000年《电信条例》的颁布。“有章可循，有法可依”，成为当时确保电信改革的重要基础。

　　随着电信垄断被打破，电信改革不断深入，市场格局重新划分，在利益的驱动下，唱戏的增多了，但是角色却乱了；配角减少了，但是主角增加了，谁都想“喝令诸侯，独霸天下”。充分竞争并不为过，但是遵循市场规范，则更为重要。在当时，无法可依，无章可循，问题接连不断，改革举步维艰，用户怨声载道，主管部门也是难以决策。

　　正是在这种情况下,《电信条例》的颁布，犹如一场及时雨,对当时稳定市场秩序，规范企业经营行为，起到了至关重要的作用。用李国斌副司长的话说，“五年时间的成功实践，证明了《电信条例》对我国电信市场所带来的积极作用，效果是显著的。”不仅如此，《电信条例》在推动电信市场改革与发展中，同样作用明显。

　　总结实施经验，丰富和完善法规理论,对《电信条例》的未来，我们有理由充满期待。但同样要注意到，如今的电信市场已不可同日而语，期待一部法规约束电信市场，这远远超脱法规本身所具有的监管效力，这不仅与法规的制定理念所相背，同时也不符合政府部门开展科学监管的初衷。

　　事实上，法律规章只是社会规范的一个部分，电信业务涉及领域众多，在目前电信法规体系不断完善，《电信法》尚未出台之际，实现电信监管，不仅需要法规，更需要遵循电信市场的发展规律。顺应电信市场的发展规律，妥善解决电信发展中出现的新问题，只有这样，才更有利于电信市场的良性竞争。

焦点问题

　　《电信法》必然是一个直面当前焦点问题的行业法。这些问题包括互联互通、电信资费、电信服务、普遍服务等等。

　　首先是互联互通。2002年前后，在全国范围内，砍电缆、锯铁塔等破坏通信设施的恶性事件屡禁不止，严重影响了网络安全与畅通。

　　面对这些问题，针对目前电信企业互联互通的情况，《电信法》所列的原则为：“技术可行、经济合理、公平公正、相互配合、及时有效”。今后类似一些电信运营商使用技术等手段制造网间通信障碍、擅自终断网间互联互通或者接入服务、拖欠或者无正当理由拒绝支付网间结算费、遇到网间通信事故不及时排除等目前极为常见的电信企业行为，将受到法律禁止。

　　其次是电信资费。资费问题无疑是政府、电信业务经营者、专家和普通消费者都给予了超常关注的问题。据了解，《电信法》将主要提到：市场竞争充分的电信业务、电信资费实行市场调节价。内容涉及上调与群众切身利益相关联的电信资费时，电信管理机构应当公开举行电信资费听证。

　　第三是用户权益保护。“号码可携带”一度是讨论焦点，而已经确定的用户选择权叙述则是：“电信用户有权自主选择电信业务经营者依法开办的各类电信业务、已经取得入网许可的电信终端设备。”

　　第四是普遍服务。电信普遍服务是一个许多国家都还在继续研究的问题。据悉，《电信法》将会提出电信普遍服务实行以电信普遍服务基金为核心的补偿机制。但是普遍服务专家游五洋表示，基金的收缴、使用招标和监督使用等具体的问题同样很复杂，是未来的电信监管机构必须面临的一种严峻的挑战。

　　此外，关于涉及到行业间利益的“三网融合”问题，《电信法》也力争有所突破，消息表示，最新草案中对于通信和广电业务的相互进入进行了明确规定，前提是双方要拿到相应的业务许可证。

借鉴国外电信法律思路

　　美国：以市场为本位

　　在美国电信业发展历程中，1984年贝尔电信公司拆分事件是美国电信业从垄断走向竞争的里程碑事件，而《1996年电信法》的颁布则是从局部竞争走向全局竞争的标志性事件。

　　美国法对于市场的理解是统一的，而不是将其划分为由不同政府部门所主管的孤立的市场。所以，市场决定法律的诞生与否，而无政府部门的设置和权限划分情况。正是基于这样的立法本位，在《美国修正通信法》中规范了“无线电通信”，美国联邦政府却并没有“无线电管理局”这样的机构；规范了“广播通信”，联邦政府也没有设置“广播管理局”这样的机构。因此，不难得出结论，“美国法”对于电信资源的配置主要采取了以市场配置为主要手段的原则。这一配置手段实际上将电信资源予以市场化，甚至在一定程度上对于许可证的管理也采取市场手段，充分体现了以市场为本位的立法架构。

　　英国：融合管理机构

　　自2003年7月17日英国议会批准了通信法草案(Communications　　Bill)开始，通信法就取代了1984年英国电信法而成为英国电信管制的根本性法律文件。《2003年通信法》的一个主要内容是成立OFCOM这个唯一融合的通信管制机构。根据规定，OFCOM将正式行使对通信市场进行监管的权力。OFCOM将由现有的五家管制机构整合而成，从而完全取代现有的五家管制机构(电信管制局OFTEL、独立电视委员会ITC、广播标准委员会BSC、无线管制局RA和无线通信局RCA)而成为英国唯一的独立通信管制机构。[!--empirenews.page--]

　　OFCOM未来的主要使命是采用合理化方法和综合战略方法鼓励有效自律和共同管制，并采用电子通信网及其业务的新管制框架来取代现行的电信许可证颁发体制。当然，他有权创造新机制来按照其规章条例进行频谱交易，并且建立认可的频谱接入模式，同时在整个通信行业内，行使1998年竞争法和2002年企业法授予的权力。

　　日本：变中求新

　　日本对电信市场的管制是依照电信法律和总务省依据电信法律制定的管制规章及政策实现的。在日本，共有20余部法律与日本的信息通信系统有关，而电信法律主要有三部，即《电信事业法》、《无线电法》和《日本电报电话公司法》(NTTLAW)。

　　随着电信市场环境的不断发展变化，2002年8月总务省收到了电信理事会提交的新竞争框架，该框架提出了对一些重大管制政策的调整建议。这些新建议在得到日本国会批准后，将作为《电信事业法》等电信法律的修正案。新竞争框架将废除第一类电信事业和第二类电信事业之间的区别，并取消废除第一类电信事业的市场准入许可制度。同时不再有对非主导运营商的资费管制，维持对主导运营商的非对称管制，以防止其不正当地利用优势地位实施不正当竞争。这主要体现在网间互联的管制上。

由CHINA通信网组稿