电信法出台仍不明朗 实因利益关系太复杂

在历经长达27年的一轮又一轮的调研论证、征求意见后，被全国人大认定为“条件成熟时安排审议的法律草案”——《电信法》，其出台的前景至今仍不见明朗。

针对两位学者致函信息产业部一事，记者日前走访了几位专家，他们纷纷表示，在目前我国电信立法体系中，缺少一部具有权威性的专门调整电信关系的国家法律，只有拥有一部恰当的《电信法》，加上政府电信监管机构的适当监管，才能创造并保持有序的竞争环境。

2000年9月25日，被业内人士称为“小电信法”的《中华人民共和国电信条例》公布。《电信条例》虽然规定了电信资源有偿使用制度、电信网间互联调解制度、经营许可制度等八大制度，但毕竟只是一部行政法规，行政管理浓厚，管理范围宽泛，且规定概括，操作困难。然而，在通信技术飞速发展的今天，《电信条例》显然已不再适应新的发展要求。

例如，《电信条例》中关于“电信网间互联互通的行政调解与裁决制度”，在主导电信运营商的互联互通责任及相关程序和规则等方面，与国际通行做法乃至中国加入世界贸易组织的承诺，存在着很大差异。

“20多年出不了一部《电信法》，并不是中国电信业不需要这部法律，也不是政府不想出，实在是牵涉的方面太多，利益关系太复杂。”信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥表示。

一些参与《电信法》草案起草论证的专家则认为，《电信法》立法和关键是破解公众最关心的三个问题。

一是用户权益谁来保障。由于前些年我国电信业一直处于垄断状态，消费者的权益时常受到侵害，电信运营商的服务意识不强。拿时常发生纠纷的电信计费问题来说，电信计费的公平准确性该由谁来监管就是个问题。我国目前的状况是，用户只能被动地按运营商提供的数字来交费。《电信法》应该规定由权威机构或者政府指定的第三方电信计费认证机构来认定电信计费。

二是监管力度有多大。现在的电信管理局，是从原邮电部分离出来的，至今和各电信公司有着千丝万缕的关系，缺乏应有的执法权威。在处罚电信违规行为时过于手软，手段也单一，对违规现象大多是警告罚款了事，没有从根本上对当事者产生威慑力。业内人士认为，这是互联互通问题和恶性价格战屡禁不止的重要原因之一。为此，电信管理机构应尽快树立执法权威，加大监管力度，使运营者切实做到令行禁止。

三是电信资费如何确定。有关专家指出，对于市场竞争充分的电信业务，应实行市场调节价，电信业务经营者可自行决定电信业务收费项目及电信资费标准和计费原则。与用户生活密切相关或者市场竞争不充分的电信业务，电信资费可实行政府指导价或政府定价。在制订或调整实行政府指导价或政府定价的电信资费时，电信管理机构应进行听证，征求广大用户、运营商和有关方面的意见。

中国社会科学院宪法与行政法研究室主任周汉华曾参与了信息产业部2003年10月形成的《电信法》草案的讨论，他的建议是，借助制定《电信法》的契机，推进电信监管机构的建设。

他表示，世界电信业改革有两大主轴：一是打破垄断、引入竞争，另一个是加强监管、规范市场秩序。如果没有有效的监管，电信市场不可能实现有效竞争，虽然我国组建了信息产业部和国资委，但总体上，电信行业的独立监管制度仍然未能建立。一方面，信息产业部的定位模糊，集政策职能、监管职能与反垄断职能于一身，监管角色不清晰；另一方面，其他部门在市场准入、定价与价格监督检查、反不正当竞争等方面的职权仍然存在，造成监管职能交叉，某些领域无人负责的弊病。

事实上，《电信法》难产的另一个焦点问题是独立监管机构的权力。业内对《电信法》最大的期待是：随着该法的出台，我国是否会成立独立的电信监管部门“信监会”？广东经纶律师事务所律师蔡海宁，曾经作为全国律协信息网络与高新技术专业委员会副主任对《电信法》送审稿提出了修订意见，他以美国独立的电信监管机构联邦通信委员会(FCC)为例，建议我国也建立独立的电信监管部门，并先由《电信法》提供完整的电信监管法律体系，明确该部门的行政职能和执法依据。

据记者了解，提交给国务院的《电信法》草案中确实有建立电信监管机构的内容，但是，对该机构应该赋予多大的权利，国务院、信息产业部及电信企业间意见不一。

“缺乏法律授权的监管机构既不能有效解决电信行业内部存在的深层次矛盾，又不能对自己的监管行为承担相应的责任，《电信法》的出台宜早不宜迟。”信息产业部电信研究院政策研究所法制监管部副主任续俊旗这样表示。