三网融合陷入僵局：第五轮电信重组渐行渐近

近期，第五轮电信重组风声传出，引起业界热议。这轮传闻中的重组因为新角色——广电部门的加入，变得比以往任何一次都更显复杂。

过去一年，三网融合改革进展缓慢，陷入困境。高层协调与政策推动，均未能令广电与电信部门“化干戈为玉帛”，反而在日益激烈的利益争夺中扩大罅隙。新一轮自上而下的重组由此迫在眉睫。

今年全国“两会”期间，工信部新任部长苗圩公开表示，今年三网融合试点地区不会扩大。知情人士向财新《新世纪》记者透露，目前12个试点地区都已各自上报了试点方案，但至今尚未得到批复，三网融合实质上已陷入僵局。

据财新《新世纪》记者了解，虽然目前尚未形成成熟的改革方案，但以此为核心的博弈正暗流涌动。工信部日前召集电信运营商探讨新一轮重组与改革的可能性及方案。之后一个分拆中国移动装入中国联通、电信和广电的重组方案，在运营商内部流传。

中国移动董事长王建宙3月7日接受财新《新世纪》记者采访时称，将中国移动分拆的改革方案并不现实。王建宙并不否认各方围绕电信重组在争论，不过他对财新《新世纪》记者称，“尚未接到官方渠道的通知”。工信部也出面对上述针对中国移动的分拆方案进行了否认。

而中国社科院已在此前发布了一个改革研究方案，方案欲将中国电信和联通的IDC（互联网数据中心业务）部门拆分入广电的国家级有线网公司。此方案因对广电部门有较大的利益倾斜，引来电信及部分市场人士的激烈批评。

种种迹象表明，随着三网融合的试点陷入僵局，广电和电信争夺的主战场，很可能将从目前的三网融合技术环节转向第五轮电信重组。

三网融合现有困局的焦点，主要在播控权以及宽带接入权的分配上。从去年开始，各大运营商纷纷在宽带接入业务上发力，而各地方广电也主要把宽带接入作为争夺三网融合主动权的重要筹码，以至于引发了带宽升级和争夺客户资源的混战。与此同时，地方广电还在有线网资源整合中蹒跚学步，国家广电网络公司的筹建仍遥不可及。

有业界专家指出，中国三网融合目前的奇特模式，从深层次看与当前两个行业监管体系带来的多头管理局面有密切关系。英国、韩国设立统一的融合监管机构实现三网融合的实践表明，三网融合必须与配套体制改革并行。中国建立统一的融合监管机构已经刻不容缓。

工信部电信经济专家委员会秘书长、中国信息经济学会理事长杨培芳也对财新《新世纪》记者表示，虽然目前正式启动电信改革的可能性很小，但开展新一轮电信改革的先期研究则是必要的，当务之急是先建立一个高于广电和电信管理部门之上的协调、监管机构，名字或可称为“综合信息通信委员会”。

宽带争夺战

在不少广电人士看来，三网融合面临最大问题，是在中国整个宽带产业链条中，互联网基础骨干网、国际出口局、接入网，以及依托于互联网基础网上的数据中心和巨大内容流量，被中国电信和联通两家公司垄断。只有打破这种资源垄断，三网融合才有可能前行。

电信业的寡头垄断体制，确实导致了电信宽带业务的发展缓慢。杨培芳指出，中国电信业1G模拟时代非常落后；2G数字化时代实现了跨越发展，在许多领域走到了世界前列；但是到了3G宽带化时代，与国际差距日益明显，尤其最近这三五年拉开了距离，或者说出现了宽带鸿沟。

于是宽带争夺成为广电、电信企业之间的核心问题。虽国家已明确广电、电信双向进入，广电也在三网融合政策推进中屡屡占据上风，但广电始终难以进入电信运营商多年发展并垄断的国际宽带出口和互联互通网间结算等领域。

广电正在整合并构建第四张运营网，即NGB（中国下一代广播电视网）。但NGB想从专网建设变成向民众提供互联网服务的公网，不仅需要改变自身定位，更急需获得国际出口带宽资源，申请成为国际互联单位，完成全国接入网络的双向改造等。

中国社科院近日提出的第五次电信改革拆分方案，即围绕上述思路而设计。方案主要参照英国电信集团2008年分拆数据中心业务出售给HP的成功做法，将中国电信、中国联通的数据中心（IDC）业务分拆出来（目前拥有近10万个数据中心机架，约60亿元年收入）,整体并入广电的中国有线电视网络公司，组建国家广播电视网络集团公司。

社科院的方案称，电信、联通可按国际通行的做法，将其数据中心业务进行资产评估后，折成股份投入国家广播电视集团公司，自身将不再经营数据中心业务。广播电视部门的有线电视网仍可经营互联网接入业务。这一方案旨在强化广电对宽带内容的集约管理，“由广电部门全面负责宽带内容媒体的监管，包括宽带产业内容经营许可的发放，宽带内容市场监督管理。新组建的国家广播电视网络公司，全面负责互联网内容、广播电视媒体内容的运营和服务；工信部专心致志地监管电信市场的运营与竞争。电信、联通、移动三家运营商，可以专心负责宽带互联接入网的建设与经营，向用户提供更加优质的产品和服务。”

根据方案，拆分后属于重要意识形态（如时政等）之外的内容资源（如生活类、商务类内容资源）、接入服务资源（如IDC业务、云计算业务）向市场充分开放，通过市场竞争，实现提高服务、降低价格的效果。 [!--empirenews.page--]

此方案甫一推出即广受批评。北京邮电大学教授阚凯力对此明确表示反对。他认为，打破垄断必须要网业分离，按照现有的重组思路，不过是用一个更大的从网络到内容再到互联网的纵向垄断企业，去取代现在相对寡头竞争的行业垄断，这是一个更坏的结果。

阚凯力认为，以引入有线网竞争来打破宽带垄断的设想是不可行的，这也是美国1996年《电信法》犯的大错误，事实证明也是失败的。“最好的管理办法是把天然垄断部分与可竞争部分分开。比如，将电信与广电系统的接入网络从其他业务中剥离，成立独立的、保持微利甚至依靠政府补贴的非盈利公用事业企业。这样，就使互联网和其他业务可以在公平的条件下充分竞争。”

杨培芳也认为，第五次电信改革，以宽带作为切入点很好，但仅将占电信2％业务比例的IDC划归到广电，这还称不上第五次电信改革。“应该考虑整个体系怎么改，至少包括终端接入层、骨干网络层、数据平台层；还应该考虑信息内容媒体提供商（ICP）和应用服务提供商（ASP）。”他认为，社科院报告中的宽带瓶颈主要是业务问题，必须开发出更多的应用服务业务，通过有效有序竞争来繁荣信息通信市场，“不要走行政垄断的回头路”。

呼唤融合监管

在广电、电信壁垒重重的监管体制下，三网业务在技术层面仍不可阻挡地融合着。集成播控运营商，就是在这监管割裂、但技术融合的夹缝中产生的别有中国特色的运作主体。

财新《新世纪》记者了解到，虽然国家早已确定了广电负责播控平台的主基调，但电信企业内部仍对此存在极大异议。中国电信集团公司监管事务部罗明伟于3月2日在行业报《人民邮电报》上公开撰文直言，“集成播控权归广电部门所有”的政策已经开始引发三网融合经营主体对于“市场运作和产业发展究竟是向市场化运作靠拢，还是会更多地向政企、政事合一色彩的模式靠拢”的担忧。他认为，融合业务的运作模式也将对未来的融合市场的监管带来许多挑战，导致市场监管中可能会难以分清经营性行为和行政性行为，同时多头管理问题也将困扰新兴融合业务的市场监管。

因此，推进新一轮电信改革的前提是率先进行市场监管体制的改革，理顺部门关系，明确政企分离的改革方向，建立既符合市场需要，又兼顾国家安全的业务监管模式。

杨培芳则表示，信息通信需要统一监管，监管缺位、错位的改革不可行。即使西方市场自由化程度很高的国家，比如美国有联邦通信委员会（FCC），英国有通信管制局（OFCOM），韩国有信息通信部，中国台湾有广播通信委员会（NCC），都是通信里边包括广播电视。在中国的特殊国情下，广电政企分开之后，能在广电基础上组建“综合信息通信监管机构”或者“国家广播通信委员会”也不失一条可行之路。

杨培芳同时指出，此前四次电信改革，更多受到国际政治因素和国内集团利益、部门利益的影响，国家主管部门没有起到什么作用，“第五次电信改革应该是一个复杂的体系，不能简单化。希望此次改革能更多遵循技术经济规律、更多征求业内专家组织的意见。”