新加坡：国网模式遭遇挫败？

从国际经验来看，对于网运分离与否，各国观点不一。

美国运营商多按地理位置划分网络势力，如今由于高度竞争，有关网运分离的呼声不高。日本电信市场开放已久，三家巨头鼎足而立，日本政府成立特别小组调研后得出结论，不强迫主导型运营商NTT拆分。而法国则明确反对网运分离，称此举对电信行业“伤筋动骨”，且拆分后有产生新垄断之忧。

欧盟一些国家目前已经实行了网运分离，但多数都是由运营商自主提交拆分方案，拆分后运营商所受影响相对不大。以英国电信为例，该公司拆分后的网络接入部门Openreach目前依然是英国电信财报中的亮点。欧盟的做法相对温和，其主旨在于促进市场竞争，维护公平的宽带接入秩序，最终目的是让消费者受益。

澳大利亚、新加坡等较为激进的国家则力主成立独立的国家宽带网络公司。目前来看，此举对既有电信基础设施“伤害”较大，投资负担过重，且过于割裂的运营方式极有可能造成工程进度缓慢、效率低下。

综合国际经验来看，是否实行网运分离并非重点，政府最看重的是宽带市场的竞争是否公平有序，整个产业是否能形成发展合力，能否令广大消费者受益，令社会的运行效率和国家综合实力有所提升。

本版今日选取了几个颇具代表性的国家，分析其做法，供国内读者借鉴。

“功能分拆”是近年来欧盟范围内电信改革的亮点，也是监管机构与主导电信运营商争议的焦点。该措施要求将主导电信公司的业务分拆为两部分，一部分投资并运营网络基础设施，面向所有业务提供商提供接入批发服务；另一部分在基础网络上面向用户提供零售服务，与其他竞争对手展开公平竞争。

根据管制力度由小到大，“功能分拆”大致可分为四种模式：会计分离、功能分离、结构分离和所有权分离。英国、意大利和瑞典的主导电信公司为避免监管机构更严厉的监管，主动提交了各自的功能分拆方案。也有一些国家反对“功能拆分”，比如法国、西班牙和荷兰。

在全球宽带建设大潮中，一些激进的国家主张在政府的监督下建立一家专门的全国宽带网络建设公司。这种模式相比欧盟国家通常采用的功能性分拆更具独立性，对传统电信行业的变革也更为“伤筋动骨”。尽管如此，一度有观点认为，抛开对电信业的影响不谈，这一模式因国网公司运营完全独立会彻底根除大型运营商的价格垄断现象，有效加大宽带市场竞争，快速促进国家宽带网络的铺开和服务的普及。一直重视科技强国的新加坡即选择了这一模式。然而，经过四年多的探索，新加坡政府发现，因负责国家宽带网络建设的OpenNet公司进程一再拖沓，国家宽带网的进展远未达到预期。近日，新加坡传统运营商新加坡电信公司对OpenNet发起的收购虽然遭遇了当地运营商的一致反对，但最终获得了新加坡资信局的批准。这从某种程度上意味着，新加坡一直倡导的独立国网公司模式暂告失败。

泾渭分明的国网模式

新加坡的国家宽带网络公司模式从开始就设定了非常严格的要求。新加坡政府认为，新一代全国宽带网的最大作用是要为新加坡经济发展服务，该网络应为下游运营商提供非歧视性的、有效的、开放的接入。为此，新加坡政府为新一代全国宽带网络规划了三大相互分离的产业层：

1.无源基础设施的建筑商（NetCo）负责被动式基础设施（例如：暗光纤和光纤管道）的设计、建设和运营。OpenNet于2008年9月26日被指定为无源基础设施的建筑商。

2.有源设备的运营产业层（OpCo）提供基于主动式基础设施（包括转换器和传输设备）的网络批发服务。和心公司（Nucleus Connect，为新加坡运营商星和的子公司）2009年4月3日被指定为有源设备的运营商，与OpenNet共同推进宽带网。

3.零售服务提供商产业层（RSP）将服务售与终端用户和产业，这是一个充满竞争的产业层，覆盖了网络接入和IP语音电话。新加坡电信、星和、第一通等运营商都将作为零售服务商从和心公司批发宽带业务，并出售给终端用户。

新加坡规定，在基础设施层、运营产业层分别实行搭建和运营的分离，以保持零售产业层的活力和竞争，使终端用户受益。新加坡政府将为基础设施层的网络推进提供总额达7.5亿新元的资金，另外为运营产业层主动式基础设施的部署提供总额达2.5亿新元的资金。

和心是星和公司专门成立的独资子公司，目前是新加坡下一代宽带网唯一的通信服务公司。而负责铺设光纤的承建企业为OpenNet公司。从实际运营来看，和心向OpenNet租用光纤网络，并建设及部署启动宽带网的设施及运作系统，随后批发带宽给零售服务供应商。

宽带网进度一再落后

新加坡政府希望，三层泾渭分明的产业层会令新加坡的宽带网络业务链各方职责分明，价格透明公正，形成有效竞争的市场格局。但此前未曾预料的是，由于环节过于割裂，导致产业链合作效率较低，OpenNet的建网进度因此一再拖后，严重影响了新加坡的国家宽带普及计划。

新加坡新一代全国宽带网络于2010年8月31日启用。转年8月，OpenNet即因为无法及时处理大量订单而引发电信企业和订户的强烈不满。迫于压力，OpenNet当年9月把开通宽带网的限额从此前的每周2400个增加到3550个，增幅近一半，但OpenNet称，电信企业必须为增加的1150个订户支付额外的安装费。即便如此，和心和第一通等运营商均表示，1150户的增幅仍不足以满足用户的需求。

而11月20日，OpenNet又因无法在今年前六个月如期完工，违犯了资讯通信发展管理局（简称资信局）设定的普遍服务义务以及服务素质标准两项规定，被罚款75万新元（约合365.32万元人民币）。资信局称，OpenNet没能在今年1月1日至6月30日之间，为12万个住宅用户和760个非住宅用户铺设光缆和安装机盒，违反该局的“普遍服务义务”规定，被罚款55万新元。今年1月1日生效的普遍服务义务条例规定，OpenNet必须在接到售卖网络配套的电信公司订单后到全国任何一个地点为用户铺设光缆和安装机盒，即使该区在此之前还未铺设光缆。可是OpenNet却拒绝电信公司的大量订单。资信局认为，OpenNet整整六个月无法达到要求，严重影响其他电信企业的业务。OpenNet较早前曾提出加快安装进度，却始终没有办到。此外，OpenNet因没能为签订光纤宽带网络配套的顾客迅速启动网络信号，违反服务素质标准规定而被罚20万新元。服务素质标准规定，所有住宅订单都必须在七个工作日内完成，而其中98％的订单，OpenNet必须在接到订单后的三个工作日内，为用户铺好电缆并启动信号。但在5月份，多达25％的用户等了超过七个工作日才能使用光纤宽带网，6月份的情况进一步恶化，67％的订单用户超过七个工作日才开通。[!--empirenews.page--]

建网公司重归运营商旗下

11月21日，新加坡资信局批准了属于新电信的NetLink Trust信托基金收购OpenNet公司。资信局设定了附带条件，包括设立监管委员会，确保新电信不会影响合并公司的运作等，且预留了两周的征询期。尽管交易结果尚未有定论，但从资信局的表态可以看出，新加坡政府在设立独立于运营商的国家宽带网络公司一事上，立场有了明显的变化。

事实上整宗收购涉及的企业颇为复杂，但收购方的背后力量则为新加坡电信公司。今年8月，CityNet代NetLink Trust向资信局申请，以1亿2600万新元的价格全面收购OpenNet。收购完成后，OpenNet在铺设电缆时所使用的电信基础设施，如管道、沟井、电信交换局等都归NetLink Trust所有，而新加坡最大的电信运营商新加坡电信则拥有NetLink Trust百分之百的股权。所以，包括路透社在内的很多媒体都用了“新加坡电信收购OpenNet获批”之类的表述。

从某种程度上说，这宗收购违背了新加坡政府此前有关宽带网络公司独立于运营商的初衷。第一通、星和、MyRepublic、SuperInternet、ViewQwest等新加坡宽带服务商以此为由，对交易提出了强烈的反对。它们指收购计划将进一步巩固新电信在国内电信业的市场地位，且不认为整合后的公司能解决光纤网络铺设进度缓慢的问题。

尽管业界反应激烈，但资信局还是在11月21日召开记者会宣布批准CityNet的收购提案。

据介绍，收购计划分两个阶段。首先，OpenNet的资产和业务必须从今年年底以前开始纳入NetLink Trust，同时，新电信必须停止担任铺设光缆和安装机盒的主要承包商，并把技术和人员交给NetLink Trust。整个过程必须在一年内完成，因此第二阶段预计最迟会在明年12月份展开。新电信先前承诺明年4月出售NetLink Trust至少75％的股权，现在延后至2018年4月以前。

资信局副局长兼电信及邮政部总监梁景泰说：“资信局同意业界与公众的看法，必须制定措施，避免发生违反竞争的事。这些措施将进一步确保整合后的公司维持独立与中立，不受新电信影响。尤其是在新电信还未出售NetLink Trust股份的延长期内。”这些措施包括设立一个由资信局和其他政府部门人员组成的监管委员会，确保合并后的公司能公平对待每家网络服务提供商，直到新电信持有的股权少于25％为止。此外，若合并后的公司有意委任电信企业或相关企业为承包商，必须征得资信局同意。公司在制定所提供的服务价格和条款时，有绝对的自由和权力。

新加坡本地媒体也对此次合并前景看好，称如果OpenNet被纳入信托基金旗下，在全岛铺设光缆、为用户上门安装机盒到启动网络信号的工作都由同一家公司管理，各部门的协调与沟通会更简易，用户能更快用上光纤网。

激进派

澳大利亚：举国之力发展宽带

工程浩大进展缓慢

同欧洲国家实行功能性分拆不同的是，澳大利亚驳回了该国主导运营商澳大利亚电信自主提出的分拆方案，改为成立NBN（国家宽带网）公司，主要由政府投资主导。这一做法的优点是举全国之力发展宽带，宽带网络的战略地位凸显，但迄今暴露出的缺点也非常明显，即相比改造和升级原有运营商的网络，由新成立的公司兴建一张全国宽带网是一项浩大的工程，加之经济疲软影响，宽带网建设进度非常缓慢。

2009年4月7日，澳大利亚政府宣布将投资420亿澳元（约合2350.53亿元人民币），用8年时间建设一张覆盖全国的超高速光纤宽带网络。2011年3月，澳大利亚议会通过了《国家宽带网络公司条例草案》和2011年电信法修订法案（关于NBN接入措施的修订）。其中，《国家宽带网络公司条例草案》用来规范NBN公司的经营范围、义务以及所有权等问题。

NBN公司由澳大利亚政府建立，负责建设网络并运营和分销网络。NBN公司的盈利率大约在7%左右，主要用于偿付政府对于网络建设的投资。NBN公司与澳大利亚电信（原国有运营商）就相关事宜进行了协商，从结构上拆分后者的网络零售和批发业务，由澳大利亚电信出租管线给NBN公司，并对客户使用的铜缆网络（涉及总额110亿澳元）进行改造。根据协议，澳大利亚电信将停止在悉尼和墨尔本的光缆铜缆混合网络。另一家运营商Optus也在获得8亿澳元的政府网络改造资金后，停止其光缆铜缆混合网络服务。

为保障全国宽带网络的运行及收购澳大利亚电信和Optus两家公司的客户，澳大利亚政府出台了新法规，旨在督促运营商进行网络布局时也能考虑到客户多种服务层次的需求，不仅仅把网络服务的重心放在盈利较高的中心城市，还应通过建立新的网络尽量将价格降下来。

澳大利亚的国家宽带计划提供了几种速率的光网服务：下行12MB/秒～上行1MB/秒、下行25MB/秒～上行10MB/秒、下行50MB/秒～上行20MB/秒、下行100MB/秒～上行40MB/秒。

截至2012年12月，宽带网络覆盖用户数达到33.97万，其中有效用户数为3.45万。目前，大部分用户使用的是卫星服务（总用户数为25万，有效用户数2.31万）；使用固网的用户数为1.73万，其中有效用户1000；光纤网用户数7.24万，有效用户数1.04万。大约有40个网络分销商提供宽带服务，资费从29.95澳元到164.95澳元不等。

近来，澳大利亚的国家宽带网络计划进展趋缓。宽带网络公司的报告指出，进展趋缓的原因在于负责网络基础设施建设的公司无法招募到完成项目需要的足够人手，该计划的工期已经延迟了3个月。该项目预计于2021年年中最终完成。

纵观全球，很少国家的宽带计划如澳大利亚那般宏大，这也使得其宽带计划真正运作起来难度很大。作为一项长期的政府基础设施投资，澳大利亚的国家宽带计划所提出的93%光纤普及率的目标相比其他国家而言无疑是宏伟的。然而，从商业角度考虑，这一计划的成本投入与近期回报不成正比，尽管有电子医疗和高清视频等为项目带来利好的方面，但也不足以消除反对方心中对项目的成本与产出不成比例的疑虑。此外，澳大利亚还要考虑已有网络基础设施的问题，因为这些设施属澳大利亚电信所有，不像其他国家的情况——进行网络改造计划和拥有基础设施的均为同一方。加之政党交替，目前针对澳大利亚宽带网络如何部署还存在着争议，国家宽带计划的拥护方更强调计划执行给技术领域带来的益处，而反对方则把重点放在完成计划所需花费的成本和时间上。[!--empirenews.page--]

观望派

日本：

不强迫NTT拆分，监督开放是更佳做法

日本一直重视发展ICT，先后出台E-Japan、U-Japan战略，均规定了明确的宽带发展目标。在日本2010年5月发布的《新宽带超级高速路计划》中，日本提出了雄心勃勃的发展目标——到2015年全境可享受100Mbps宽带接入业务（FTTH）。

为实现该目标，日本此前曾考虑对占据宽带市场垄断位置的NTT进行拆分。日本政府指定了专家组评估该国的光纤宽带网计划，2010年年底该小组对外称，商定结果是不强迫日本主导型电信企业NTT分拆该公司的光网部门。日本全国光纤网络属NTT旗下的NTT东和NTT西两大公司所有。但专家小组认为，相比强制拆分NTT的网络运营部门，更好的解决方式是促使NTT在光网和其他运营部门间建立清晰明确的分界，并对其他服务商开放新建的网络。专家组称，日本政府将在2015年对市场情况进行详细的考察和分析，如果届时发现光纤市场竞争仍不够充分，将重新考虑拆分NTT的计划。

日本NTT公司在该国宽带市场占绝对垄断地位。截至2011年3月，日本宽带接入网覆盖率为93%，实际普及率为38%。日本庆应大学称，日本是全球首个FTTH占比超过宽带用户50%的国家。宽带市场的格局是：NTT东（29.1%），NTT西（23.4%），有线电视服务商（19.4%），软银（9.3%），E-Access（5.7%），KDDI（5.2%）。而在光纤宽带市场，NTT东和NTT西合计占73.4%的市场份额，KDDI占8.8%，其余服务商合计占17.8%。但在ADSL市场，软银以38.4%的份额占据市场第一，NTT东西公司共占34.9的市场份额，E-Access占23.8%，其余服务商占2.9%。

温和派

欧洲多国：

运营商主动提交方案，避免更严厉拆分

2005年9月，英国电信迫于监管机构Ofcom的压力，主动将英国电信本地接入网络分离出去，成立Openreach。Openreach拥有自己的资本支出预算、办公室和品牌标志，在人员、系统、流程、计费等方面都完全独立于英国电信。根据拆分要求，Openreach以相同的产品、相同的价格和合同条款、相同的质量、相同的系统和程序提供接入，其行为受Ofcom和平等接入委员会（EAB）的监督。

目前英国宽带网络主要通过英国电信的Openreach电话网和维珍媒体（Virgin Media）的有线电视网络实现。Openreach占据英国宽带骨干网市场的大部分份额。英国目前在积极推动光纤宽带发展，英国电信前任CEO Ian Livingston曾对本报记者表示，光纤网络建设主要由英国电信负责。

2007年2月，瑞典国家邮电管理局PTS进行的市场调查显示，宽带市场的竞争很不充分，在很多地区只有垄断运营商TeliaSonera一家提供宽带服务。迫于管制机构的压力，2008年1月TeliaSonera自愿拆分，建立了Skanova Access，提供平等的网络接入服务。但PTS认为，企业的自发行为不足以保证宽带领域的竞争，2008年3月瑞典政府给予电信管制机构PTS更大的权力，允许该机构执行功能拆分，主要是将主导运营商TeliaSonera的网络与业务运营拆分开来。

意大利电信监管局Agcom提出的分离模型与英国类似，分离出接入网络资产，拥有新的品牌，独立于意大利电信的人员和发展战略目标。2008年2月，意大利电信将旗下最为关键的固定线路部门分离出去，成立独立部门Open Access，以便竞争对手能更方便地接入该网络。接入网络服务由Open Access提供，核心网络服务由Network Department提供。Open Access没有自己的法人身份，仍然由意大利电信公司控制。

沉默派

美国：市场竞争充分，无网运分离倾向

美国电信市场的格局同我国类似，属于巨头割据形势，电信市场高度竞争。