FCC再败！美国“网络中立”再起波澜

1月15日，美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了美国联邦通信委员会（FCC）制定的“开放互联网指令”（Open Internet Order，又称“网络中立指令”），这可以说是美国网络中立指令实施以来，美国传统电信运营商在相关诉讼中的首次胜利。一石激起千层浪，占北美下载流量31.6%的Netflix股价第二天即大跌5.5%。

美国是互联网的发源地，对网络中立政策进行了最早的探索和尝试，也是网络中立争论最激烈的战场。在电信业和互联网业日渐融合的当下，有关网络中立的讨论显得愈发重要。

为了避免过度解读，我们有必要了解FCC此番因何而败。

美国网络中立管制热点

美国网络中立管制的演进，可以用“是否需要管”、“FCC是否有权管”、“管什么”、“怎么管”这几个问题来简单概括。

——两个重要的变迁期

美国网络中立的管制实践经历了两个重要的变迁期：一是小布什适度管制时期，二是奥巴马强度管制时期。民主党支持立法，共和党反对立法，党争自始至终贯穿了整个争论过程。

即使是2010年12月21日，FCC以3∶2的票数通过了“网络中立指令”，支持和反对票也分别来自民主党和共和党。代表电信运营商利益的共和党议员对FCC 的新条例通过非常不满，仅2011 年一年，在共和党占多数的众议院就两次否决该条例，只是由于民主党占多数的参议院支持，加之奥巴马总统在众议员投票之后明确表示将否决一切反对意见，条例才得以通过。

——FCC的身份尴尬

美国1996年的电信法将通信业务分成两大类，一类是采取松管制的“信息服务”（Title I业务），另一类是需要进行严管的“电信服务”（Title II业务）。

美国电信法授权FCC对“电信服务”进行监管，但并没有为“信息服务”确立一个清晰的管制体制，也没有明确地将对这种服务的管辖权指定给FCC。法规语言和国会意图的缺乏，导致了 FCC因后来又转而试图对信息服务施加附带管辖权（ancillary authority）而带来的广泛诉讼，也引发了网络运营商对“网络中立”管制的强烈质疑。必须指出的是，在这些诉讼中，焦点都是在法理上争论FCC的管辖权而非管制内容本身。

——互联网接入是否属于信息服务？

2002年在小布什执政时期，FCC为鼓励投资和市场竞争，宣布将有线电视宽带（cable broadband）业务纳入“信息服务”类别，免受监管。2005年5月美国最高法院的裁决肯定了FCC的这一做法。2005年8月，FCC 又发布了将DSL及无线宽带划入“信息服务”类别的决定。这一决定导致FCC在出台网络中立政策时屡屡“搬起石头砸自己的脚”。

——FCC的应对之道

面对身份的尴尬，FCC有两个选择，一是将宽带接入服务重新归类，二是推动“网络中立”立法。前者显然有出尔反尔之虞。而后者在小布什政府时期一直没有上升到立法的层面，国会议员提出的立法规管方案全部被否，直至奥巴马政府时期FCC才着力推进网络中立立法。

在2010年Comcast诉FCC一案中败诉后，FCC开始探索“第三条道路”，即把宽带服务的“传输部分”归类为电信法Title II下的“电信服务”。

——固网与移动网区别对待已成共识

2010年8月，Verizon和谷歌共同发布联合声明，就网络中立问题阐明其7项原则立场：同意在固定互联网上推行网络中立原则，但反对将网络中立原则应用于移动互联网，原因在于移动互联网在技术和运营上都与固定互联网存在很大不同。

两家公司在声明中表示：“我们都认同无线宽带与传统有线领域不同，部分原因是移动市场竞争更激烈变化更迅速。有鉴于无线宽带市场尚未成熟的现状，我们提议的有线原则，除透明化要求之外，其余多数将不适用于无线领域。”

这一框架被认为是Verizon通过在固定互联网上的让步换取了对移动互联网的保护，而之后的FCC“网络中立指令”也在一定程度上采用了固网与移动网区别对待的原则。

FCC网络中立指令的

三大原则

基于前几年管制文件和管制实践的经验教训，2010年11月FCC发布了《开放互联网报告与指令》（Report and Order , 2010 R&O），也称为“网络中立指令”，并在当年12 月以3∶2的票数通过（在美国法规体系中，“order”是低于“law”（法律）、“regulation”（法规）的非正式层级）。在洋洋洒洒近200页的2010 R&O中，FCC详细地公布了网络中立原则，期望在争论的每一方纯粹极端主义者之间达成中间立场。

在指令中，FCC具体阐述了三个“原则”。

第一是透明性，即固定及移动宽带服务提供商必须公开其网络管理措施、网络性能表现以及宽带服务条款。

第二是非屏蔽，即固定宽带服务提供商不得屏蔽合法内容、程序、服务及无伤害性设备；移动宽带服务提供商不得屏蔽合法网站，或与其语音、视频电话服务相竞争的应用。

第三是非不合理歧视，即固定宽带服务提供商不得对合法网络流量进行不合理的歧视。

上述三个原则中，透明性原则的争议最少，非屏蔽原则主要针对的是宽带服务提供商对P2P流量封堵/节流以及封堵VoIP的做法，非不合理歧视原则主要针对的是差异化服务及收费的做法。

网络中立指令引发的

两大诉讼案

——Comcast诉FCC

由于消费者投诉全美最大的有线电视运营商Comcast限制宽带用户使用BitTorrent应用，FCC在2008年8月裁决Comcast在网络管理上干扰P2P应用的运作，违反1934年通信法与FCC 2005年互联网政策声明的第4项原则，并责令其在年底前停止限制P2P流量的行为。Comcast对于FCC的裁决不服，向美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭提出上诉。

2010年4月法庭作出裁决，认定FCC无权要求Comcast遵守网络中立指令，也无权对该公司进行制裁。该法庭认为，FCC未能证明其有权要求宽带运营商遵守其网络中立指令。

——Verizon诉FCC

2010年12月通过的《开放互联网指令》由于没有在《联邦公报（Federal Register）》上公示而一直未能生效。2011年1月，Verizon 与MetroPCS公司因质疑FCC 在网络中立议题上的权力，先后将FCC告上法庭，不过由于当时《开放互联网指令》还未正式公布而被法庭拒绝受理。[!--empirenews.page--]

2011年9月23日，该条例正式公布，并计划于2011年11月正式生效。但仅一周后，Verizon公司即将《开放互联网指令》连同FCC一并告上了美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭，要求判决《开放互联网指令》无效。法庭随即受理了此案。自此，《网络中立条例》进入涉诉状态，正式实施只能暂缓，其法律状态是“生效而未实施”。

2012年7月2日，Verizon向法庭就该案提交起诉书（MetroPCS被T-Mobile收购后于2013年5月退出此诉讼）。概括而言，Verizon提出了四个诉求点：一是 FCC无管辖权；二是网络中立规则“过于专断且具有任意性”，因为目前并未出现运营商减慢网速或封锁服务的普遍性问题，因此出台这一规则并不必要；三是FCC无权将宽带运营商视同“公共运营商”（common carriers）而严格管制（根据美国电信法，“电信服务”提供商属于“公共运营商”，受到更为严格的管制）；四是Verizon将通过网络传输数据的行为视为“言论”，FCC的网络中立规则与保护言论的宪法第一修正案相悖。

2014年1月15日，法庭否决了“网络中立指令”。判决称，尽管FCC证明了其有权对宽带业务进行监管，但是宽带服务提供商并非“公共运营商”，而FCC未能证明其“非屏蔽”和“非不合理歧视”原则未对宽带运营商规制过严。

Verizon在上诉时并不反对网络中立三原则中的“透明性”原则，但提出该原则不能与其他原则分开，因此如果其余两项原则被否决的话，该原则也无需存在。此诉求被法庭否决。另外，法庭认为由于已经有足够理由否决网络中立指令，因此无须讨论其是否违反宪法第一修正案。

这项裁决是Verizon和其他宽带服务供应商的一个胜利。当然，FCC也有收获，因为法庭确认其有权监管宽带业务，因此FCC还可以重新修订其网络中立指令。不过FCC可能会提起上诉，FCC主席汤姆·威勒说，他在考虑“所有可能的选项”，以确保互联网的开放性。

白宫一位发言人称：“总统奥巴马将继续支持开放的互联网原则，消费者有权选择自己想访问的网站、有权选择自己想要的在线服务，而在线创新者则需要在公平竞争的基础上以自己的产品质量取胜。”

包括AT&T、Verizon、Comcast在内的多家通信公司纷纷公开发表声明，称消费者将仍能享受到“开放”的互联网，而且他们的访问权限也不会受到改变。但消费者权益保护组织表示，他们担心供应商可能会以提供了更快的上网速度为由，向Netflix、Facebook或ESPN等内容供应商收取额外费用。至于上一次诉讼的主角Comcast，早在2011年年初收购NBC环球时，已经与FCC达成协议，承诺遵守网络中立指令直至2018年年底（无论立法成功与否）。

另外， 从近期欧盟、新加坡等地的网络中立规制提案或框架来看，在保证网络质量的前提下，允许差异化的互联网服务及收费，已经成为新的趋势。

正如一位美国分析师所言：“网络中立”之争还远未结束，但求同存异方为解决困局之道。