基站环评亟须法制层面的创新

 现代的工作、生活、娱乐已经越来越离不开移动互联网。但这一切都建立在移动通信基站的基础上。

作为基础通信网络组成不可缺少的一部分，基站是保证移动通信畅通的“生命线”。近日，国务院办公厅发布《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》，把宽带网络定性为国家战略性公共基础设施，并提出要完善配套支持政策，要求各级政府要推进简政放权、环保部门要进一步优化通信基站环境监管机制，加快环评进度。

然而，当前通信基站建设项目的环境影响评价(以下简称“环评”)立法，却滞后于电信行业通信基站的建设，不符合电信行业快速建设、快速发展的实际情况，客观上制约了信息化发展。以海南省昌江县木棉苑住宅小区基站建设为例：该小区为新建居民小区，建设时未配套建设通信基站，导致小区通信不畅，群众多次投诉。2015年年初，电信运营商在该小区紧急建设基站，满足小区通信需求并同时申报环评手续。但因环评手续耗时长(3个月到1年不等)，基站在开通时仍未获得环评报告。当地环保部门以“未报先建”为由，责令电信运营商停止建设，并拟处以10万元罚款，小区再次通信不畅。

本案中，若按现行法律办理环评手续，基站最快要一年后才能开通，无法满足小区居民通信需求;若先行开通基站再同时申报环评手续，则不符合现行法律“先报后建”的规定。这就反映了环评立法滞后社会发展，影响群众通信自由、制约信息化发展的现实状况。

为此，笔者建议从地方立法角度对基站建设环境影响评价制度进行创新：一是将小型基站的建设纳入环评豁免目录;二是对于豁免范围以外的“一址单台”类基站建设，简化环评手续，将环评方式从目前的环境影响评价“报告书”简化为“报告表”。

创新的必要性之一：

消除民众对电磁辐射的顾虑

目前，关于基站电磁辐射的科普知识尚未大范围普及，公众对电磁辐射的安全范围仍缺乏了解。即使运营商办理并出具《环评报告》，大部分民众仍有心理顾虑。

法律具有指引、预测等社会功能，若通过制定地方法规，将小型基站的建设纳入环评豁免目录，并简化“一址单台”类基站建设的环评手续，可以以法的形式向社会大众宣告：豁免水平以下的基站、一址单台类基站等法定类型基站的安全性，引导社会大众科学认识基站电磁辐射，消除没有科学依据的顾虑。

创新的必要性之二：

基站建设无法走正常流程

通信基站是满足社会通信需求的公用基础设施，具有“保障性”的特点。随着城镇化的推进，社会人口快速流动、住宅小区林立而起，原有通信基站常常不能满足大众通信需求在地理位置上的快速变化，新的人口聚集区要求快速建设通信基站、立即提供通信服务。因此，基站的建设又具有突发性、快速性的特点。

这些特点就造成了基站建设和环评手续之间的矛盾：若先环评再建设，则无法保障公众的通信需求，制约社会信息化发展;若先建设再环评或者边建设边环评，则不符合现行法律的规定。所以，在现行法律框架内，创建基站环评简化手续，是非常有必要的探索。

创新的必要性之三：

政府简政放权的题中之义

简政放权，已成本届政府一项基本执政原则。为落实中央关于简政放权的改革要求，省级环保部门应该加快出台基站建设环评豁免的相关规定。当然，对于豁免范围以外，依法应当办理环评手续的相应类型通信基站，也应实行高效便捷的审批方式，确需保留的审批事项，除了公开、阳光运行以外，还要高效、便捷，推行网上审批。具体而言，对《环境影响评价法》等法律规定的“一址单台”类基站，可以采用编制“报告表”而非“报告书”的形式进行环评，以进一步提高审批效率。

创新的可行性之一：

环保部门可适当实行豁免

原国家环保部发布的《电磁辐射环境保护管理办法》对《环境影响评价法》第16条规定的环评豁免制度作规定：“省级环境保护行政主管部门根据国家有关电磁辐射防护标准的规定，负责确认电磁辐射建设项目和设备豁免水平”，即国务院环保部门授权省级环保部门根据《电磁辐射防护规定GB8702-88》有关标准，对规定范围内的低辐射值设备，实施办理环评手续的“豁免”。

值得注意的是，该标准已被《电磁环境控制限值GB8702-2014》代替，新标准第5项“豁免范围”就规定：向没有屏蔽空间发射0.1到3兆赫兹且等效辐射功率低于300瓦的设施(设备);发射3兆赫兹到300千兆赫兹且等效辐射功率低于100瓦的设施(设备)，可豁免环评。

此外，2002年10月23日原国家环保总局办公厅《关于电磁辐射豁免水平有关问题的复函(环办函[2002]389号)》第4条明确“对于电磁辐射设备的豁免，应由省级环境保护行政主管部门确认。”2003年1月1日，原国家环保总局《关于电磁辐射建设项目环境管理有关问题的复函(环函[2003]75号)》再次规定，豁免水平以下的电磁辐射建设项目，不需要进行环境影响评价。

可见，在现行法律框架下，省级环保部门完全可以在《电磁环境控制限值GB8702-2014》规定的范围内，对基站环评实行豁免，仅要求建设单位办理登记备案手续即可。

创新的可行性之二：

环评形式应合理简化

《环境影响评价法》第16条规定，“可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。”国家环保部2008年发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定：一址多台、多址发射系统应编制报告书;一址单台可编制报告表(注：简单地理解，一址单台类基站系指一个站址只有一个发射台站)。结合该项标准，“可能造成轻度环境影响”即指“一址单台”基站。

实践中，大量“一址单台”小型通信基站的电磁辐射水平不但完全处在国家规定的安全范围之内，且远远低于国家规定的最高限值。上文案例中的木棉苑基站监测报告显示，电磁辐射值在0.06~3.54微瓦/平方厘米之间，完全符合单个运营商的基站辐射值不超过8微瓦/平方厘米，整体辐射值不超过40微瓦/平方厘米的标准。

可见，一方面，从基站建设环评实践来看，“一址单台”类通信基站并非强辐射、高污染的建设项目，且通信基站所用设备必须使用国家工业与信息化主管部门颁发入网许可证的合格设备，其组成设备的辐射值已得到认证;另一方面，从国家法律规定来看，对于“一址单台”类的通信基站，《环境影响评价法》第16条已经规定可以采用“编制报告表”的简化环评方式。

所以，对于小型通信基站，尤其是“一址单台”类基站，省级环保部门可以通过地方性法规简化环评手续，不必采用最严格的“编制报告书”的形式，简化为“编制报告表”即可。