美联邦通信委员会修订电信法竞争规则意图何在？

林敏


《华尔街日报》１月６日报道称，美国管理当局准备停止
强迫当地电话公司以低廉的价格将他们的网络租给竞争对手的行为，此举将减少本地电话市场的竞
争，并阻止降价。为此，本报记者请信息产业部电信研究院政策研究所陈金桥、续俊旗、李海英、
康彦荣和中国电信集团北京研究院张盈唐等电信专家回答了相关问题。


记者：据称，由联邦通信委员会?ＦＣＣ?将做出的
这项改革对４家地区性贝尔公司而言是一个巨大的胜利，这些公司正试图保持他们在获利丰厚的当
地市场上的统治地位。而此举对他们的竞争对手而言则是一个巨大的打击，这些最大的竞争对手如
已被击败的长途业务巨头ＡＴ＆Ｔ公司和世通公司，曾试图挤进本地电话服务领域。对此您怎么
看？


张盈唐：从ＡＴ＆Ｔ解体后，地区性贝尔公司与长途
公司在本地电信市场上的竞争就始终是针锋相对。尽管在９６年电信法中才对本地市场的放开有明
确规定，但是根据ＡＴ＆Ｔ 公司的资料显示，ＡＴ＆Ｔ 公司在９６年以前就已经开始了对本地市
场的渗透。ＡＴ＆Ｔ 在各地广泛开展和本地主导运营商的谈判，以各种方式进入本地市场，但是
这个过程也是充满坎坷的。正如ＡＴ＆Ｔ 公司主席Ｒｏｂｅｒｔ Ｅ． Ａｌｌｅｎ无奈地说：
“实际上，允许赌博合法的州要比允许本地电话业务竞争合法的州要多得多。”


１９９６年电信法颁布，ＦＣＣ为了打破本地业务的
垄断，促进竞争，在电信法中规定了本地主导运营商必须放开本地市场。对于竞争者，给出了三种
进入本地电话市场的方法：完全基于设施的进入、购买或租用本地运营商的非捆绑网络元素、转售
主导运营商的零售业务。完全基于设施的进入需要竞争者投资自建网络，所需资金和时间较长，不
利于新竞争者进入市场；购买或租用本地运营商的非捆绑网络元素要求竞争者拥有部分自己的网
络，并有经营管理网络的技术实力和经验；而第三种方式是本地电话市场完全放开的标志，尤其是
在本地这个激烈竞争的市场。


之后，地方贝尔公司仍然采取各种措施阻挡竞争运营
商进入市场，直到今天仍有几个州的本地市场没有完全开放。例如ＡＴ＆Ｔ 公司在美国南部的佛
罗里达州与本地运营商南贝尔之间的谈判长达半年（从９６年４月到１０月）。ＡＴ＆Ｔ 提出进
入佛州本地市场后，经过多回合谈判，仍难以达成协议。最后ＡＴ＆Ｔ 将这个问题提交给佛罗里
达州公共服务委员会，由后者进行仲裁。作为主导本地运营商的南贝尔公司，在电信法明确规定了
本地市场开放条款的情况下，仍然采取多种阻挠ＡＴ＆Ｔ 进入本地市场的举动。阻挠竞争者进入
本地市场的情况在美国各地都有发生，还有的本地公司要求长途公司开放长途市场作为交换。总
之，就是竞争者千方百计想要进入本地市场，而贝尔公司则千方百计阻挡竞争者进入本地市场。


在这样的背景下如果取消地方电话公司必须向竞争对
手低价出租电话网络的规章被批准，那么长途电话公司要继续租赁小贝尔公司的网络，将不得不支
付昂贵的租金，或者必须建立自己的网络才能进入地方电话服务市场。这无疑对地方贝尔公司是一
个巨大的胜利。而对竞争对手是一个巨大的打击。这项修改将大大缓解本地电信市场的竞争程度，
从而有望使激烈竞争导致电话服务收费下降的局面出现逆转。


但是新的规章将依然允许小贝尔公司继续蚕食其已经
颇有斩获的长途电话服务市场，说明至今为止ＦＣＣ尚未考虑放缓长途市场的竞争步伐。这明显表
明ＦＣＣ对贝尔公司的支持，及对本地和长途竞争市场的不同态度。贝尔公司立刻体会到这则消息
给他们带来的收益。第二天，西南贝尔、南贝尔和ＶＥＲＩＺＯＮ的股价就已走高。


记者：ＦＣＣ此次修订电信法竞争规则的真正意图是
什么？


陈金桥、续俊旗、李海英、康彦荣：关于ＦＣＣ本次
修订电信法竞争规则的真正意图，我们认为有三点：第一，考虑电信市场现实。１９９６年《电信
法》的一个主要目的即在于促进本地竞争，但是经过几年的实施，ＦＣＣ所期望的效果并没有达
到，竞争的本地交换公司（ＣＬＥＣｓ）只占有本地竞争市场的很小一部分份额，新进入者只服务
于最具利润的商业用户和高端住宅用户，让住宅用户享受不到足够的竞争利益。在互联方面，占据
主导地位的电话公司更愿意合并或收购而不是竞争，他们拒绝通过互联向竞争者开放其市场，拒绝
进行坦诚的协商。


第二，弱化管辖权冲突。在本地电信市场竞争方面，
ＦＣＣ和各州公益事业委员会一直存在管辖权交叉和政策目标分歧，后者对于前者的配合不力使得
实施效果大打折扣。ＦＣＣ本次调整竞争规则可谓暂时回避这个难题，让别的监管力量发挥应有的
作用。


第三，寻求新的替代政策。１９９６年《电信法》要
求，原有本地运营商必须在任何技术可行点以非绑定形式向提出要求的竞争性运营者提供非歧视的
网元接入。实际证明这种使用非绑定网元的方法有一定的困难，让原有本地运营者出售其网络的
“每个比特和部分”不是一件容易的事，而竞争性运营者也常常缺乏使用非绑定网元所必需的技术
资源。１９９９年底ＦＣＣ曾发布管制报告，修订非绑定规则，取消了诸多网元。另外根据１９９
６年《电信法》，美国许多州制定的出租网元价格基本上低于竞争性本地运营者建设网络的潜在成
本，所以它们会放弃建设自己的网络，那么如果停止实施强制低价出租的规则，从长远来看，有利
于竞争的形成。ＦＣＣ做出的这项改革是在长期探索和实践的基础上对本地竞争规则的一次修正，
一次新的探索，具体效果有待验证，其最终目的还是为了促进竞争。


张盈唐：第一，我个人认为这与美国当前的宏观经济
形势和布什总统的经济刺激政策息息相关。美国目前的经济陷入困境，前景灰暗，失业率达到了８
年来的高点。更为严重的是美国可能陷入旷日持久的对伊拉克战争。迄今为止，美国经济一直靠消[!--empirenews.page--]
费者支出在苦苦支撑。在这样的经济和政治形势下，企业收入将成美国经济复苏的关键。也就是
说，今天的美国需要它的公司赚取更高的利润和产生更多的现金流，以带动美国经济的增长。而企
业收入可望好转的一个关键因素就是定价环境。在这方面，政府是大有作为的，政策因素可以帮助
公司提高价格，增加消费支出，从而助长公司的收入。我认为ＦＣＣ此次修订电信法竞争规则是有
这样一层背景因素的。


第二，美国电信法中本地市场开放的政策被作为促进
电信竞争的工具，具有非常强的非对称管制特征，具体讲，出租结算价格不能补偿提供服务的成
本，因此不能满足本地电信公司的激励相容条件。这些年对本地公司的监管太严格了，本地市场激
烈竞争导致的价格大幅下降，已严重影响到本地电信公司的利益。而且管制者并没有随着技术进步
走，监管滞后、前后不一致；目前对移动、Ｃａｂｌｅ、ＩＰ等基本没什么管制，尽管这些技术都
是为同一群人提供服务的，并且正逐步取代原有技术。因此，目前很多电信分析人士不再同意本地
网是垄断的，指出这只是一种技术手段，移动、Ｃａｂｌｅ、无线接入、ＩＰ不仅可以提供电话，
更重要的是可以提供数据、图像服务，而这些恰恰是电信业新的增长点。ＦＣＣ正是认识到了这种
影响，才会考虑做此次重大修改。



适应美国特定市场环境的政策调整


记者：此次对规则的修订将是自美国国会批准１９９６年
电信法案以来对该国的电信法所做出的最大的一次修改。美国的做法往往会成为一种样版，这是否
将成为世界通信市场的一种普遍趋势？


陈金桥、续俊旗、李海英、康彦荣：如上所述，美国
１９９６年电信法实施以来，本地电话市场的竞争并没有达到预想效果。此次对电信法的修改，是
在总结以前失败经验基础上的一次反思。因此对其他国家来讲，并不具有普遍性。


世界各国电信业经过长期发展，大部分国家已经形成
了各具特色、适合于本国实际电信市场监管体系和法律机制。各国的国情和电信发展水平不同，在
制定和修改现行立法时也会结合各自的情况和发展程度而做出相应的对策。如我国的电信业正处在
打破垄断，创造有序市场竞争的阶段。２００２年完成了对原中国电信的拆分，中国的电信市场形
成了６家电信运营商的格局。目前，中国电信和中国网通同时在经营长途和本地电话业务，与美国
的实际情况存在很大差异。因此，我国现阶段的管制任务之一是建立和维护有效的竞争格局，与美
国电信业的发展处于不同阶段。从这个意义上讲，美国对１９９６年电信法的这次修改对我国的影
响不会很大，而其他国家的情况同样千差万别。


因此我们认为，美国的做法只会在一定程度上对其他
国家有借鉴的作用，而不会成为世界通信市场的一种普遍趋势。


张盈唐：ＦＣＣ此次的新规章草案刚一出台，就遭到
很多批评。新规章草案还需经过投票表决。就目前的形势看，新规章的最终付诸实施将逾越长途电
话公司以及州监管机构等方面的重重阻力。


我始终认为，每个国家电信监管政策的出台，都与其
国家的政治、经济形势和国家政策密切相关。其他国家可以借鉴美国的经验，但决不能照搬美国的
模式。但如果从世界电信市场管制政策的发展趋势看，逐步弱化不对称管制，建立激励机制，增强
企业实力，形成真正意义上的竞争，这应该是普遍的发展趋势。



电信监管应该与时俱进



记者：这对中国有哪些启示？中国是否也应有所变
化？比如，具有本地网优势的运营商是否可以基于成本来决定以何种价格出租网络给竞争对手？


陈金桥、续俊旗、李海英、康彦荣：主要有六个方
面：


第一，如何塑造富有权威的电信监管体系。美国本地
竞争政策调整的一个重要原因就是在本地业务的管辖权上，我国在将来的电信监管机构的重组中，
必须明确各级机构的权力分工，并赋予其权威性和必要的政策执行手段。


第二，正确评估电信监管政策的实效性。从美国本地
竞争监管政策来看，在一项政策出台后。如果政策被实践证明是无效的，应及时进行调整，以免由
于政策不当造成政策失效，从而影响监管效果。美国９６年《电信法》的一个主要目的就是促进本
地竞争，但实践证明收效甚微。从９６年至今，美国一些经营长途通信业务的公司如ＡＴ＆Ｔ等试
图进入本地业务，但事倍功半。而ＦＣＣ没有及时调整其在强制本地公司低价出租网络元素的政
策，造成了本地竞争政策在相当程度上的失败。今后，我国在电信立法和制定、实施电信管制政策
方面，应以此为借鉴。根据政策实施效果对政策及时调整、修正，避免管制政策的无效。


第三，管制手段必须与时俱进，创新发展。美国此次
监管政策调整反映出监管部门需要新的监管手段。为促进本地业务竞争，各国电信监管者都在尝试
各种努力，其中强制本地电话公司以低廉的价格将他们的网络租给竞争对手是一种重要的政策手
段。然而，从美国等国家的情况来看，这一政策并没有很好地取得预期的效果。因为网络出租价格
难以确定，现有的本地业务运营商限制新进入者的努力程度超过了管制机构的想象，管制者也没有
很好的办法解决这一问题。因此，电信监管者必须开阔思路，对管制手段加以调整，通过鼓励新技
术如无线接入、实施广电和电信的双向进入等手段上来促进本地业务的竞争。


第四，在促进本地电话市场竞争方面谨慎借鉴美国的
管制政策及其调整动向。如果采用ＦＣＣ实施的强制本地电话公司以低廉的价格将他们的网络租给
竞争对手的做法，可能也会对我国的电信市场结构造成影响。这样做的结果是造成了本地电信公司
在某些地域投资激励不足，使得地区间电信业务水平出现很大差异。我国刚完成了第二次电信体制
改革，中国电信集团公司和中国网通集团公司将彼此进入对方领域开展本地业务。监管者应从政策[!--empirenews.page--]
层面设计“双赢”的激励机制，从而使得新进入者能通过利用现有本地业务运营商的富裕网络设施
来开展本地业务。


第五，应当综合考虑非对称管制政策对于电信产业和市
场结构的影响。为促进电信市场的有效竞争，在管制初期，管制部门采取非对称管制政策，对新进
入者或小运营商给予某些优惠措施，促使其尽快成长。但是，监管机构要及时对非对称管制措施进
行分析评价，以决定非对称措施是否达到了预期效果和非对称措施是否造成了新的不公正。如果这
种措施不能取得预期的效果或对现有本地业务运营商产生了不正当的歧视，就应该加以改变。


第六，我国在电信立法及监管政策制定中应当整体考
虑本地电信市场的竞争政策，避免错失时机。目前，我国还没有形成系统的本地电信竞争政策。而
从我国的实际情况看，原中国电信南北拆分后，本地业务互相进入成为一项重要的管制任务。在网
络设施的成本没有明确之前，如果一味地要求现有运营商以较低价格出租网络设施，不仅会造成被
监管者的强烈抵制，而且妨碍其对网络设施的进一步更新改造。况且仅靠现有本地经营者向新进入
者出租网络设施的方式也难以从根本上改变本地竞争状况，因而允许适度的重复建设就成了电信监
管者在网络建设管理方面应当考虑的一个问题。政府监管部门应当根据本地竞争的需要，适时出台
相关的电信竞争政策，以提高本地市场的竞争。


张盈唐：我国目前的出租结算政策与我国特定的监管
环境有关。要从根本上解决我国的网络出租问题，也需要逐步弱化不对称管制，形成对本地运营商
的激励机制。应当确定合理的结算定价原则。本地运营商原有网络根本不是为多竞争者接入而设计
的，网络互联需要大量调整和改造，从投资的角度看，如果本地运营商的投资可能被很多人分享，
他自己则拿不到必要的收益。那么他就没有投资积极性。因此除了补偿直接成本外，还应该补偿机
会成本，即本地运营商因为提供服务而损失的利润。



摘自《通信信息报》